La participation d’hier à aujourd’hui
Historique de la participation citoyenne au Québec, de 1960 à nos jours
Par Jean-Marc Fontan
Professeur, Département de sociologie, Université du Québec à Montréal, Centre de recherche sur les innovations socialeset directeur de l’Incubateur universitaire Parole d’excluEs.
Au passage du 19e siècle, bien que la participation citoyenne ne soit pas encore un concept à la mode, elle s’inscrit dans le renouvellement des pratiques politiques de l’Ancien Régime au moment où nous assistons aux premières manifestations de la modernisation de la société civile bas-canadienne. De filiative qu’elle était, la société civile devient contractuelle. Une formule à la fois plus souple et ouverte sur la démocratie. L’innovation sociale repose sur une ouverture de l’implication et de la participation de tous et chacun, quelque soit sa classe, son rang social, ses caractéristiques culturelles ou physiologiques, au sein de regroupements ou d’organisations. Liberté d’adhésion et droit en tout temps de retrait marquent une rupture radicale avec les modalités associatives antérieures.
La participation citoyenne se manifeste en ces temps lointains de différentes façons. Une retient particulièrement notre attention. Elle a pris la forme d’une mobilisation élargie de Canadiens-Français autour d’une lutte ouverte contre l’injustice relative aux modalités coloniales de gouverne de l’espace public canadien. Cette mobilisation s’amorce dès la fin du 18e siècle et se fait particulièrement percutante à l’été 1837 où une quarantaine d’assemblées publiques illustrent l’effervescence sociale de l’époque. Ces assemblées sont tenues un peu partout au Bas-Canada. De ces rencontres émane un ensemble de recommandations en vue d’apporter des changements au mode de gouvernance colonial. Les revendications portées par le mouvement Patriote ont pour objet, entre autres choses, de rendre souveraine l’Assemblée législative du Bas-Canada afin de diminuer les pouvoirs du gouverneur de la colonie britannique. À l’issue de la tenue de chaque assemblée publique, les résolutions qui ont été votées sont communiquées au journal La Minerve qui les publie à partir du 11 mai 1837. Ces espaces délibératifs de démocratie directe ne sont pas sans rappeler les modalités de fonctionnement adoptées par les groupements étudiants des collèges et universités québécoises au cours des évènements du Printemps érable.
Un deuxième grand épisode de mobilisation sociale est associable aux mouvances qui animent la population québécoise tout au long du 19e siècle. Qu’il s’agisse de revendications ouvrières, de manifestations pour des mesures d’hygiène publique, d’exigences portées par les suffragettes pour accorder les droits d’éligibilité et de vote aux femmes, ce sont autant de causes qui font s’activer des citoyens et des citoyennes. Ils se regroupent, débattent, se mobilisent et finissent par descendre dans la rue. Ils mettent sur pied des associations caritatives, sociales ou communautaires pour défendre leurs intérêts.
Dès la fin du 19e et le début du 20e siècle, nous observons un processus d’institutionnalisation de ces formes de représentation et de participation politiques. D’une part, les scènes institutionnelles publiques provinciale et fédérale parviennent à canaliser les besoins et les attentes de la population vers les représentants de l’État. D’autre part, les citoyens et les citoyennes découvrent rapidement les limites de l’action publique institutionnelle. La société civile, sans être une instance ayant une identité claire, est de plus en plus perçue par les citoyens et les citoyennes comme un lieu privilégié pour agir en dehors des mécanismes du marché ou pour intervenir en complémentarité ou en opposition aux actions menées par le législateur. L’espace publique démocratique prend de l’expansion. Il se veut généralement non partisan des grandes structures politiques en place. Il se développe principalement sous la surveillance des églises, dont l’église catholique. Il répond aussi à l’influence de mouvances laïques, autour des droits civils par exemple. Enfin, il prend des tendances plus critiques et radicales en concordance avec le bourgeonnement d’initiatives syndicales, socialistes ou anarchistes.
Alors que s’incubaient les premiers moments de la Révolution Tranquille, cette montée en importance de la société civile atteint un point significatif de basculement au lendemain de la Seconde Guerre mondiale. Cette révolution confirme l’entrée du Québec dans la modernité avancée. L’État succède à l’église catholique comme forme institutionnelle centrale de régulation de la société. Il développe un ensemble de politiques publiques, à vocation sociales, économiques ou culturelles. Il met en place les grands outils territoriaux et sectoriels de gouverne du Québec. Ce déploiement de l’État interventionniste s’appuie sur une collaboration forte avec différents secteurs de la société civile, dont le secteur social de l’action communautaire. La participation sociale devient à la mode, elle est recherchée par les pouvoirs publics qui recrutent des animateurs sociaux pour interagir auprès de différents pans de la population québécoise. Participation politique décrétée par le haut, elle est perçue comme une façon d’améliorer la performativité des actions de l’État. La population réagit bien à ces propositions d’être animée par l’État. Ce qui ne l’empêche pas de réagir en développant ses propres mécanismes de mobilisation sociale, lesquels seront plus incisifs et plus mordants que ceux initiés par l’État.
Un des signes avant coureur de la Révolution Tranquille tient à la croissance du nombre d’organisations de la société civile. Il existe 1 500 organisations incorporées en 1936 et un peu plus de 3 000 en 1946. Ce nombre passe de 5 300 en 1956 à 9 300 en 1966. En trente ans, leur nombre a été multiplié par huit. Depuis 1970, nous observons une croissance continue et régulière du nombre d’organisations incorporées sous la partie III de la Loi sur les compagnies.
Au début des années 1960, le développement accéléré de la société civile est caractérisé par une effervescence au plan de la mobilisation et de la participation citoyennes. Tous les secteurs de la société civile bouillonnent d’activités. De l’action syndicale aux droits civils en passant par les revendications estudiantines ; de l’action féministe aux pressions indépendantistes ; de l’action populaire à l’interventionnisme communautaire, la rue et les médias sont fortement sollicités pour communiquer les exigences de groupes de pression. Concrètement, émerge un ensemble d’organisations populaires ou communautaires tant en milieux urbain et métropolitain qu’en régions proches ou éloignées. Ces organisations reposent sur une implication forte de la part de citoyens et de citoyennes. Les acteurs de la société civile se font entendre politiquement et culturellement. Ils exigent du changement. Ils proposent de nouvelles modalités d’action.
À partir d’assemblées de cuisine et de regroupements informels se mettent sur pied des comités de citoyens. Ils foisonnent dans les vieux quartiers des centres industriels ou dans plusieurs régions dont l’Est du Québec. Des actions de solidarité entre différents groupes sociaux se développent: pensons aux collaborations entre des médecins et des infirmières et des personnes pauvres autour des cliniques populaires, ou encore, citons l’exemple de la collaboration entre des chômeurs et des avocats avec les cliniques juridiques populaires. Des associations de fait se créent. Nombre de ces initiatives s’incorporent et finissent par recourir à l’État pour obtenir les ressources nécessaires afin de soutenir leurs actions.
Les décennies 1960 et 1970 se traduisent tant par une forte expansion de l’action communautaire que par un processus d’institutionnalisation «scientifique et managériale» de la société civile. Aux actions de la base prennent place les interventions portées par des professionnelEs issuEs des universités québécoises. Ils ou elles prennent progressivement en charge l’administration et la gestion de demandes populaires au sein d’un secteur communautaire de plus en plus en situation contractuelle avec des agences publiques ou des ministères. À l’image des effervescences décrites au début du 19e siècle, la participation citoyenne résiste mal au temps long. Elle tend à être cyclique dans ses développements. Le bouillonnement du «happening» finit par s’estomper. Des fois pour des raisons positives: une fois que des relais ont pris la relève les acteurs de première ligne sentent moins l’importance de continuer la lutte. Des fois et souvent pour d’autres motifs: la répression ou la non écoute, le déni où la non reconnaissance finissent par épuiser les leaders ou les porte parole. Somme toute, la participation peut entrer certes connaitre des périodes de somnolence mais elle peut de réactiver rapidement en fonction de nouveaux développements, des changements de contexte.
Avec le passage à la décennie 1980, le cadrage institutionnel mondial se transforme. La modernité avancée entre dans une ère de mondialisation par le haut. Les grandes institutions internationales et le marché économique capitaliste se globalisent à un point tel que les États-nation concèdent une partie de leur souveraineté à ce nouvel espace de régulation. La société civile n’échappe pas à cette mouvance. Les mouvements pour la paix, pour le respect des droits et libertés, pour le développement durable et pour une coopération décentralisée caractérisent l’ouverture d’un front d’expression de revendications para nationales. Les vis-à-vis des acteurs de la société civile sont moins représentés par l’État-nation, le marché national et les cultures patriotiques. Ils prennent le visage des organisations de la mondialité, lesquelles sont contrôlées par une élite mondiale issue des pays du Nord et très perméable aux élites montantes des pays du Sud.
La nouvelle gouvernance mondiale reconnait la place et l’importance d’un pouvoir politico-économique fondé sur de nouvelles structures de représentations, dont celles portées par la société civile. Cette dernière gagne alors en reconnaissance puisque ce nouveau pouvoir voit en elle un allié potentiel, faible, désorganisé et manipulable.
Confrontée à une reconnaissance rapide de son rôle de «tiers acteur» entre l’État et le marché, la société civile se cherche alors une identité pour assumer ses nouvelles fonctions. Cette quête prend plusieurs formes:
- mouvances classiques marquées par l’action sociale de type initiatives populaires, rassemblements pour débattre de problèmes et d’enjeux sociaux, assemblées publiques, jurys citoyens, budgets participatifs, référendums de type rappel (recall), universités citoyennes, manifestations illégales ou légales, et, parfois, émeutes ;
- mouvances innovantes marquées par les grandes rencontres de type forum mondial ou par des occupations et le squat politiques ; caractérisées par un foisonnement d’initiatives autogestionnaires explorant les domaines de l’économie solidaire (de la permaculture aux usines autogérées), de la mouvance du libre, du développement territorial intégré, de l’éducation alternative en passant par le ressourcement de soi via des approches collectives ;
- mouvances institutionnelles liées au développement d’initiatives locales (Agenda 21 ; Capacitation citoyenne) ou internationales (ATTAC).
L’action sociale de la société civile québécoise prend pleinement le virage de la mondialisation à la fin des années 1990. La participation de représentantEs du Québec à la rencontre de Seattle en 1999 contre l’Organisation mondiale du commerce (OMC) est suivie de la présence d’une délégation québécoise importante au premier forum mondial à Porto Alegre en 2000. La ville de Québec est l’hôte du Sommet des Amériques où se font entendre les voies d’opposition à l’édification d’une Zone de libre échange des Amériques. Véritable laboratoire, le contre sommet de Québec regroupe des organisations déjà bien ancrées dans l’altermondialisme et une myriade de groupes et d’individus qui découvrent au fil des trois jours du sommet la nature profonde des processus décisionnels et répressifs de la mondialité.
Curieusement, les assemblées publiques liées au mouvement des Patriotes s’inscrivent dans une lutte altermondialiste avant la lettre. Sur les bases d’une situation locale est pensé une réponse nationale à l’emprise d’une métropole sur un territoire colonial. Certes, l’ouverture au changement demeurait fortement orientée par une projet modernisateur qui recomposait les rapports de domination en excluant de la lutte les populations autochtones. Ceci indique bien que la participation citoyenne relève de la technologie sociale et ne peut en aucun cas tenir place de projet politique. Le projet politique s’édifie dans une analyse large et inclusive des questions et des enjeux. Il se construit avec les parties prenantes tout en tenant compte des composantes non humaines: relevant des écosystèmes naturels par exemple.
Tenir compte des parties prenantes constitue le fer de lance du mouvement qu’a constitué le Printemps érable. Si la société québécoise s’est dotée d’un mode de gouverne qui se veut relativement inclusif des parties prenantes depuis 1960. À titre indicatif, l’État se dit à l’écoute et collabore, par des ententes, des alliances, des lois cadre, avec les principaux acteurs sociaux. Toutefois, il le fait souvent en oubliant les fondements à la base de certaines politiques. Ainsi, le droit à l’éducation, dont l’accessibilité gratuite à l’enseignement supérieur, était un principe fort du rapport Parent de 1963-1964.
Le non respect de ce principe a été rappelé par le mouvement étudiant québécois à chaque fois que l’État a élevé les frais de scolarité pour l’enseignement supérieur. La gratuité scolaire était une proposition de la classe politique québécoise. Sa non application est aussi une décision assumée par les représentants de tous les partis de cette même classe. Autour de cet enjeu s’est greffé un militantisme étudiant qui s’est exprimé en dents de scie au fil des cinquante dernières années. La participation n’a pas cessé. Elle végète sur de longues périodes, faisant croire aux élites que la jeunesse québécoise n’avait rien à dire, qu’elle s’était dépolitisée et rangée dans un conformisme individualiste. Elle refait surface de façon épisodique à partir de mobilisations plus ou moins soutenues par d’autres acteurs sociaux.
Sur plusieurs points, l’épisode de 2012 a marqué l’histoire des mouvements sociaux québécois. Premièrement, le travail préparatoire a été bien muri avant l’ouverture de la confrontation avec le gouvernement du Parti Libéral. La stratégie, tournée vers la société de façon à établir un rapport de force interpelant cette dernière a porté fruit. Non seulement la couverture médiatique était au rendez-vous mais l’appel aux manifestations a suscité une participation élargie au sein du mouvement étudiant – avec la participation d’élèves d’écoles secondaires – et l’adhésion d’autres jeunes. La variété des thématiques utilisées pour susciter l’intérêt des médias, l’ajout de dimensions culturelles et la température aidant un véritable rouleau compresseur s’est mis en marche du début du printemps à l’arrivée de l’été. En bref, une réponse positive s’est fait entendre: mobilisation et participation étaient au rendez-vous.
Deuxièmement, les porte-parole ont séduit le public. Ils ont démontré une excellente capacité de répondre aux exigences des médias tout en faisant preuve d’une cohésion de propos. L’unité apparente du mouvement a surpris non pas sur la base d’un discours unique contrôlé par des professionnels de la communication, à l’image des réponses apportées par les vis-à-vis gouvernementaux, mais par la capacité des porte-parole de démontrer une cohésion des idées et des principes défendus malgré des dissidences clairement exprimées sur certains points (la gratuité scolaire par exemple) . En résumé, une cohésion dans la diversité des points de vue, laquelle était édifiée à partir d’un intérêt commun: faire reculer le gouvernement sur la proposition d’augmenter les frais de scolarité.
Troisièmement, l’opérationnalisation de la lutte opposait une logique horizontale de décision gouvernementale à un mode verticale de la base aux représentants de construction des positions à défendre. Les porte-parole se trouvaient constamment en position d’écoute, de dialogue, de clarification, de présentations de scénarios et non en position de représentants ayant carte blanche pour prendre des positions formelles, sans avoir l’accord des membres. Il s’agit là d’un mode de construction de solutions plus lent, mais moins certainement déconnecté de la base.
Enfin, l’effervescence a fait émerger, dans certains cas, et renaitre dans d’autres, des groupements citoyens de quartier qui sans constituer des comités formels de citoyens n’en demeuraient pas moins des lieux pour discuter et débatte de questions touchant le vivre ensemble à l’échelle locale. Bien que cette effervescence ait été de courte durée – se limitant à la période estivale – elle démontrait bien la capacité de segments de la population de s’organiser informellement pour habiter pleinement la scène politique locale.
L’agitation du Printemps érable illustre bien comment l’acteur politique sommeille en nous. Il suffit de beaucoup et de peu pour le réveiller. En conclusion, nous pourrions dire qu’il serait important qu’il connaisse des périodes de veille plus prononcées. Que la scène politique prenne un autre visage que celui de la politique formelle et de la démocratie représentative. En fait, il n’en tient qu’à nous de renouer une place entière du politique et à une esthétique plus présente de la démocratie directe.
Par Lynda Gagnon, candidate à la maîtrise en sciences sociales du développement territorial, Université du Québec en Outaouais
Benoît Morissette, candidat au doctorat en science politique, Université de Montréal
Durant la Révolution tranquille, le Québec intensifie ses actions en matière d’aménagement du territoire et d’urbanisme pour répondre aux défis sociaux qui émergent au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, soit l’urbanisation, la croissance démographique et économique, la généralisation de l’utilisation de la voiture, etc. La participation des citoyens dans les processus d’organisation spatiale apparaît comme un outil aux décideurs lorsqu’ils constatent que l’aménagement d’un territoire peut renforcer la capacité de ses occupants à identifier et à combler leurs besoins. Les pratiques participatives mises progressivement en place sont aussi le résultat de la mobilisation des citoyens qui contestent les projets d’envergure (autoroutes, tour de Radio-Canada, colline parlementaire, etc.) lancés sans consultation alors qu’ils ont souvent des effets dramatiques sur la population entière d’un quartier ou d’une région.
Décentraliser et démocratiser l’aménagement du territoire
C’est notamment à cet impératif que les députés de l’Assemblée nationale cherchent à répondre lorsqu’ils adoptent en 1979 la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (LAU) qui s’applique à l’ensemble des municipalités du Québec (à l’exception de Montréal et Québec jusqu’en 2001). Pour atteindre son objectif de démocratisation de l’aménagement, la LAU prévoit trois mécanismes participatifs. Elle exige d’abord que les citoyens soient consultés durant les processus d’élaboration et de modification des documents de planification, comme les schémas d’aménagement et de développement des MRC et communautés métropolitaines et les plans d’urbanisme des villes et municipalités. Elle oblige ensuite les municipalités à tenir des référendums au sujet d’un règlement de zonage contesté par les résidents d’une localité. Finalement, la LAU rend obligatoire la création de comités consultatifs d’urbanisme composés d’élus et de citoyens.
Plusieurs observateurs soutiennent que ces exigences ne sont pas suffisantes pour susciter une véritable appropriation citoyenne de l’aménagement. Les populations locales se sentent souvent incapables de faire valoir leur point de vue devant les groupes d’initiés et d’experts qui gravitent autour des administrations municipales, comme les promoteurs immobiliers, les maîtres d’ouvrages et les fonctionnaires. De plus, au lieu de favoriser le dialogue et la concertation, les mécanismes de participation actuels de la LAU ont souvent pour effet d’alimenter la méfiance des citoyens, dont le seul pouvoir est de s’opposer aux projets proposés par les autorités municipales plutôt que de participer à leur élaboration. Les autorités municipales critiquent également la lourdeur administrative des exigences de la LAU. Plusieurs discussions portant sur une réforme de la LAU ont lieu depuis 20 ans et un projet de loi ambitieux a été proposé durant la dernière année au pouvoir du gouvernement Charest, mais ce projet de loi est mort au feuilleton après l’élection du gouvernement péquiste en septembre 2012.
Des voies alternatives
Depuis 1993, la Ville de Québec dispose de conseils de quartier (CDQ) indépendants du conseil municipal. Ces organismes ont été instaurés par le Rassemblement populaire de Québec (RPQ), dirigé par Jean-Paul L’Allier. Élu en 1989, le RPQ avait pour objectif de démocratiser l’organisation municipale dans son ensemble. Suite aux deux projets pilotes conduits dans Limoilou et St-Jean-Baptiste entre 1993 et 1996, onze autres quartiers se sont dotés de CDQ. La municipalité en compte désormais vingt sur une possibilité de trente-six quartiers. Les CDQ sont relativement précaires car leur pertinence a été remise en cause plusieurs fois par l’administration Boucher et par celle du maire Labeaume, qui n’ont toutefois pas donné suite à leur critique. L’inscription des CDQ dans la Charte de la Ville de Québec les protège en effet d’une disparition soudaine.
Les CDQ sont des associations autonomes que la Ville reconnaît officiellement comme ses interlocuteurs dans les quartiers où ils sont présents. Ils sont dirigés par un conseil d’administration, élu par les résidents du quartier. La répartition des sièges respecte la parité entre les hommes et les femmes. En matière d’urbanisme, les CDQ doivent tenir les consultations relatives à la modification des règlements de zonage. En collaboration avec la Ville, ils participent également à l’élaboration du plan d’aménagement de leur quartier. Ils peuvent aussi tenir des assemblées publiques portant sur des enjeux d’intérêt public. Les résultats de ces exercices prennent la forme de recommandations formulées par les administrateurs à la Ville.
À Montréal, une première expérience participative en matière d’urbanisme a vu le jour entre 1988 et 1995. Directement inspiré du modèle du Bureau d’audiences publiques sur l’environnement (BAPE), le Bureau de consultation de Montréal a été créé sous l’administration du maire Jean Doré puis aboli par Pierre Bourque après son élection à la tête de la Ville. À la suite des fusions municipales en 2001, la Charte de la Ville de Montréal a été modifiée pour créer l’Office de consultation publique de Montréal (OPCM) et le mettre à l’abri des changements politiques.
L’OCPM est un organisme indépendant du Conseil municipal chargé de consulter les citoyens à propos des changements au règlement de zonage. Il tient également des audiences publiques au sujet des grands projets d’aménagement, avant leur approbation par les élus municipaux. Lors de ces audiences, les consultations se déroulent en deux étapes. Premièrement, des assemblées d’information permettent aux citoyens de prendre connaissance du projet. Deuxièmement, ceux-ci peuvent s’exprimer en présentant des mémoires au cours des audiences publiques, qui se déroulent ultérieurement. Au terme du processus, les commissaires rédigent un rapport dans lequel ils formulent leurs recommandations au Conseil municipal. L’OCPM a dans les dernières années diversifié ses pratiques en développant de nouveaux outils de participation.
Sans avoir la longévité des expériences de Québec et de Montréal, d’autres grandes villes de plus de 100 000 habitants ont également adopté des pratiques participatives. C’est le cas notamment de la Ville de Gatineau qui s’est dotée en 2005 d’un Cadre de référence en matière de participation des citoyens aux affaires municipales par lequel elle s’engage à faciliter la participation des citoyens, à solliciter leur apport le plus tôt possible dans le processus et à développer une culture de la participation propre à la Ville. Pour chaque consultation, un rapport faisant état des recommandations et suggestions des citoyens est préparé et transmis pour examen au conseil municipal ainsi qu’aux services administratifs concernés. Entre 2005 et octobre 2012, 63 projets ont fait l’objet de consultations publiques, dont plus de la moitié portait sur des enjeux d’aménagement et d’urbanisme. Un vaste processus de consultation échelonné sur trois ans a été lancé en 2011 en marge de la révision du schéma d’aménagement et de développement de la Ville, un exercice de prospective destiné à élaborer une vision du développement de la ville pour les 40 prochaines années.
Participer à la décision
C’est dans le cadre de l’approbation des grands projets d’aménagement que les dispositifs de participation publique qu’on retrouve à Montréal, Québec et Gatineau ont démontré leur valeur démocratique. Contrairement au référendum prévu par la LAU, ils n’octroient pas aux citoyens de pouvoirs décisionnels. La tenue de consultations encourage toutefois les citoyens, les promoteurs et les élus à justifier publiquement les raisons qui les incitent à appuyer ou non le projet débattu. Ils accroissent ainsi la transparence du processus décisionnel et permettent aux citoyens de déterminer dans quelle mesure la position de leurs élus correspond à leurs intérêts, qu’ils ont clarifiés au cours de la délibération.
Pour aller plus loin:
Office de consultation publique de Montréal
Conseils de quartier – Ville de Québec
Beaudet, Gérard (dir), L’Institut d’urbanisme 1961-1962 – 2001-2002: un urbanisme ouvert sur le monde, Montréal, Trames, 2004.
Bherer, Laurence, «Les trois modèles de participation publique municipaux au Québec». Télescope, Vol. 17, no 1, 2011, p. 157-171.
Gariépy, Michel, Mario Gauthier, Frank Scherrer et al. (dir), Débattre pour transformer l’action urbaine. Planification urbaine et développement durable à Grenoble, Lyon et Montréal, Montréal, Presses de l’université de Montréal, 2012.
Cette capsule s’inscrit dans le cadre du projet de recherche «Expertise, champ et diffusion des pratiques de participation publique» (financé par le CRSH, 2012-2015) dirigé par Laurence Bherer (UdeM), Mario Gauthier (UQO) et Louis Simard (UdeO).
Historique de la participation publique en santé
Par Benoît Morissette
Département de science politique, Université de Montréal
En 1971, le Québec se dote d’un réseau d’établissements de santé financés et administrés par des organisations publiques. Cette politique s’inspire des recommandations formulées par la Commission Castonguay-Nepveu. Formée en 1968, elle a pour mandat d’étudier le fonctionnement du système de santé dans son ensemble. Son rapport statue que l’organisation du réseau doit s’appuyer sur deux principes: la régionalisation et la participation citoyenne. Depuis 1971, le système a été témoin de plusieurs réformes organisationnelles, qui ont été, à bien des égards, justifiées par ces principes.
Structurer
Suite à l’adoption de la Loi sur les services de santé et les services sociaux en 1971, Le gouvernement procède à l’incorporation publique des hôpitaux et à l’ouverture des CLSC avec notamment la formation de conseils d’administration qui regroupent des professionnels de la santé et des gestionnaires. Une minorité de sièges est aussi réservée à des représentants des citoyens, élus par les usagers des établissements de santé. Des Conseils régionaux de la santé et des services sociaux (CRSSS) sont également institués. Ils ont pour mandat de favoriser la participation citoyenne dans la production des politiques de santé au moyen d’assemblées publiques. Ils comportent vingt-et-un membres nommés par le gouvernement, dont le directeur général, des élus locaux ainsi que des représentants des cégeps, des universités et des établissements de santé de la région.
L’expérience participative s’avère plus difficile qu’anticipé. Au niveau local, les citoyens ne disposent pas des connaissances leur permettant de dialoguer avec les « experts ». Au niveau régional, les rencontres des CRSSS se tiennent généralement à huis clos. L’essentiel de leurs tâches consiste à appliquer des directives édictées par le ministère, qui leur semblent aveugles aux priorités régionales.
Démocratiser
Le gouvernement libéral réorganise en 1991 l’administration du système afin, entre autres, de résoudre ces problèmes. Les CRSSS sont transformés en Régies régionales de la santé et des services sociaux (RRSSS). Leurs conseils d’administration sont désignés par des assemblées régionales formées de représentants de la population et de groupes de la société civile, comme les élus municipaux, des délégués des organismes communautaires ainsi que des administrateurs et des professionnels du réseau de la santé. Les rencontres des conseils d’administration doivent obligatoirement se tenir publiquement et prévoir une période de questions des citoyens. Les RRSSS doivent aussi élaborer un plan régional d’organisation des services. Les conseils d’administration des établissements sont soumis à des obligations semblables. Leur composition est aussi révisée pour assurer une représentation plus équitable des usagers et de la population face aux experts.
Performer
Dans un contexte marqué par la volonté d’assainir les finances publiques, le gouvernement péquiste propose en 2000 des réformes administratives qui visent à accroître l’efficacité du réseau, tout en conservant son caractère démocratique. À l’échelle régionale, le nombre de sièges au sein des conseils d’administration des RRSSS est réduit. Leurs membres sont dorénavant nommés par le gouvernement. On institue des forums de la population pour permettre aux citoyens de s’exprimer dans les instances régionales. Composés d’une quinzaine de membres désignés par le conseil d’administration de la RRSSS, ils consultent les citoyens au sujet des questions qui les préoccupent. Suite à l’exercice, les membres rédigent des recommandations qu’ils présentent au conseil d’administration de la RRSSS.
En 2005, le gouvernement libéral procède à la transformation des instances régionales en Agences régionales de la santé et des services sociaux. Leur mandat de participation citoyenne est réitéré et les forums de la population maintenus. À l’échelon local, les établissements sont maintenant dirigés par un seul conseil d’administration. La même année, on crée un poste de Commissaire à la santé et au bien-être (CSBE). Sa fonction principale consiste à évaluer la performance du réseau de façon indépendante et de formuler des recommandations aux députés. Son appréciation prend en compte la perception de la population, qui s’articule dans les délibérations d’un forum de consultation composé de dix-huit citoyens et neufs experts du secteur de la santé. Comme les recommandations du CSBE doivent tenir compte de l’opinion des citoyens, cette nouvelle institution leur permet en principe de faire entendre leur voix au-delà des instances locales et régionales.
Qu’est-ce qu’un système de santé public?
L’histoire des réformes du système de santé met en lumière deux conceptions complémentaires de la participation publique. Certaines politiques comprennent la participation en termes décisionnels. Elle doit permettre aux citoyens de participer directement à la décision publique. C’est ainsi qu’on qualifie la présence de citoyens et d’usagers au sein des conseils d’administration. D’autres ont mis de l’avant une participation consultative. Les citoyens sont invités à s’exprimer au sujet des politiques de santé au sein des différents forums institutionnels. Qu’elles accentuent l’un ou l’autre de ces caractères de la participation, toutes les réformes démontrent que la dimension « publique » du système de santé québécois ne tient pas seulement à la gratuité des soins. Elle suppose toujours la participation active des citoyens à l’élaboration, l’administration ou l’évaluation des politiques de santé.
Pour aller plus loin:
Documents gouvernementaux:
Commissaire à la santé et au bien-être, Améliorer notre système de santé et des services sociaux. Pour une nouvelle approche pour en apprécier la performance. Document d’orientation, Ste-Foy, Commissaire à la santé et au bien-être, 2008.
Rapport de la commission Castonguay-Nepveu:
Commission d’enquête sur la santé et le bien-être social, La santé. Le régime de santé. Ste-Foy, Commission d’enquête sur la santé et le bien-être social, 1971.
Rapport de la Commission Rochon:
Commission d’enquête sur les services de santé et les services sociaux, Rapport de la Commission d’enquête sur les services de santé et les services sociaux, rédigé par Jean Rochon. Ste-Foy, Commission d’enquête sur les services de santé et les services sociaux, 1988.
Rapport de la Commission Clair:
Commission d’étude sur les services de santé et les services sociaux, Les solutions émergentes. Rapport et recommandations , rédigé par Michel Clair. Ste-Foy, Commission d’étude sur les services de santé et les services sociaux, 2000.
Ouvrages savants:
Fleury, Marie-Josée, Mireille Tremblay, Hung Nguyen et al. (dir.), Le système sociosanitaire au Québec. Gouvernance, régulation et participation. Montréal, Gaëtan Morin Éditeur, 2007.
Lemieux, Vincent, Pierre Bergeron, Clermont Bégin et al. (dir.), Le système de santé au Québec. Organisations, acteurs et enjeux.Ste-Foy, Presses de l’Université Laval, 2003.
Cette capsule s’inscrit dans le cadre du projet de recherche «Expertise, champ et diffusion des pratiques de participation publique» (financé par le CRSH, 2012-2015) dirigé par Laurence Bherer (UdeM), Mario Gauthier (UQO) et Louis Simard (UdeO).
Historique de la participation publique en environnement
Par
Isabelle Caron, candidate au doctorat en science politique, École d’études politique, Université d’Ottawa
Benoît Morissette, candidat au doctorat en science politique, Université de Montréal
En 1978, le Québec a adopté un processus d’évaluation d’impact environnemental laissant une place très importante à la participation des citoyens. L’évaluation d’impact environnemental est un outil d’aide à la décision publique qui vise à déterminer les effets biophysiques et sociaux qui pourraient découler d’un projet de développement. Le volet participatif de ce processus est conduit par le Bureau d’audiences publiques sur l’environnement (BAPE), qui désigne une équipe de commissaires qui sont chargé d’enquêter et de tenir des audiences publiques auprès de la population et de faire des recommandations au gouvernement sur la base des opinions entendues et des informations recueillies durant l’ensemble du processus.
L’originalité du BAPE tient à trois aspects:
1) sa durée (40 ans en 2013);
2) son autonomie qui lui donne une très grande indépendance dans la réalisation de ses mandats;
3) la procédure originale d’audiences publiques en deux parties (voir plus bas). Depuis sa création, le BAPE a tenu près de 300 audiences publiques et a innové de plusieurs façons. Au fil des années, le secteur de l’environnement a été marqué par la création de d’autres instances participatives, notamment les Conseils régionaux de l’environnement (CRE).
Les origines: les demandes de démocratisation des groupes environnementaux/écologistes
Dès l’émergence des conflits environnementaux au Québec dans les années 1960 et 1970, la participation publique a été au cœur des revendications des groupes et des citoyens qui désirent protéger l’environnement. Ils dénoncent entre autres les impacts écologiques des projets d’équipement collectif comme les centrales hydroélectriques ou les infrastructures routières. En réponse à ces préoccupations, l’Assemblée nationale adopte en 1972 la Loi sur la qualité de l’environnement (LQE), qui exige l’émission d’une autorisation gouvernementale préalable à la construction d’une infrastructure pouvant causer des dommages environnementaux.
La LQE est modifiée 1978 afin d’introduire plusieurs réformes importantes, dont la création du BAPE: les grands projets d’infrastructure feront dorénavant l’objet d’un processus d’évaluation d’impact environnemental qui prévoit la tenue d’audiences publiques à la demande des citoyens avant d’être soumis à l’approbation du gouvernement. Notons que la loi établit certains seuils qui rendent un projet susceptible de faire l’objet d’un processus d’évaluation. Il s’agit par exemple des projets majeurs de production d’énergie, de certaines infrastructures routières, portuaires ou aéroportuaires, d’usines de transformation de produits dangereux, de productions animales, de lieux d’enfouissement de déchets dangereux, l’ouverture de mines ou la construction d’usines de transformations des produits miniers, de grande activités industrielles et manufacturières.
Durant cette démarche, le BAPE doit recenser, diffuser et analyser toutes les informations disponibles au sujet du projet en plus de tenir les audiences publiques.
Ces audiences se tiennent en deux temps:
1) une première série d’audiences qui visent à informer la population (désigné sous le nom d’enquête et de recherche d’information);
2) une deuxième série d’audiences où les citoyens présentent leur opinion, sous forme orale ou écrite. Il y a un délai minimal de 21 jours est entre les deux parties de l’audience pour laisser le temps aux participants de rédiger leur mémoire. Le nombre de session d’audiences varie en fonction du nombre de citoyens qui désirent s’exprimer. Le BAPE formule ensuite ses recommandations au ministre, qui prennent en compte les opinions des participants aux consultations.
La création du BAPE représente une pratique incontournable de participation dans le secteur de l’environnement et a influencé les pratiques de participation dans plusieurs autres domaines, au Québec et ailleurs.
Des innovations démocratiques
De nouveaux espaces de participation émergent au cours des deux décennies subséquentes. Le BAPE innove durant les années 1990 en proposant la médiation environnementale et les audiences génériques. La première vise à résoudre des conflits mineurs liés aux conséquences des projets par la négociation d’ententes particulières entre les promoteurs et les citoyens. Les secondes permettent au Bureau, à la demande du ministre, de tenir des audiences élargies à propos d’enjeux d’intérêt général. À ce jour, l’organisme s’est penché sur la gestion écologique des déchets dangereux, des matières résiduelles, des forêts, de l’énergie, de l’eau, de l’élevage porcin et des gaz de schiste.
Les premiers Conseils régionaux de l’environnement ont été mis sur pied au début des années 1970 au Saguenay-Lac-Saint-Jean et dans l’Est-du-Québec (Bas-Saint-Laurent, Gaspésie). Par la suite, la création de ces organismes était encouragée par la Loi de 1978. Il faut toutefois attendre à 1995 avant d’assister à leur reconnaissance officielle en tant que partenaires du gouvernement. Leur mandat consiste à susciter la concertation des entrepreneurs, des groupes communautaires et les organismes publics d’une région autour des questions environnementales. Le dynamisme et le contenu des actions environnementales des CRE varient d’une région à l’autre. Leur collaboration se matérialise dans le développement de services à la population ou aux entreprises, dans des domaines très diversifiées touchant l’environnement. Dans certaines régions, l’action des CRE comprend aussi des prises de position publiques ou des campagnes de sensibilisation.
Au-delà du BAPE
À la fin des années 1990 et au cours des années 2000, nous n’assistons pas à des réformes majeures quant aux procédures formelles et aux principales institutions en lien avec la participation publique dans le secteur de l’environnement mais plutôt à toute une série d’innovations souvent «volontaires» et se situant davantage à l’échelle locale marquant une autre étape de la mise en œuvre du développement durable. Il est question notamment de la multiplication des comités de suivi environnemental, établis suite à l’approbation d’un projet d’infrastructure ou d’exploitation de ressources naturelles. Plus ou moins autonomes vis-à-vis des promoteurs selon les cas, ils cherchent à entretenir des relations harmonieuses entre les promoteurs du projet et la population locale. Ils regroupent habituellement des élus municipaux, des entrepreneurs, des experts et des citoyens. De plus, les promoteurs des différents projets d’équipements collectifs ont également initié des processus de participation en amont (consultation préalable) et en aval (négociation/compensation) des mécanismes de consultation et d’évaluation prévus par la loi. Ils tentent ainsi de favoriser l’acceptabilité sociale de l’infrastructure qu’ils souhaitent construire en négociant directement avec les citoyens de la localité affectée par leur projet. Enfin, les initiatives citoyennes de participation publique autonomes se structurent et se multiplient également. Ces différentes innovations découlent bien souvent des apprentissages tirés, part les acteurs, des expériences de participation publique plus formalisées.
Des valeurs indissociables
Un regard porté sur les cinquante dernières années démontre que la construction d’infrastructures ou l’exploitation des ressources naturelles engendrent des controversent environnementales importantes. Durant cette période, plusieurs institutions de dialogue ont été mises en place pour répondre aux préoccupations de plus en plus grandes en matière environnementale. Le BAPE représente à cet égard une innovation sociale majeure qui a marqué et continue à influencer la pratique de la participation publique au Québec.
Pour aller plus loin:
Bureau des audiences publiques en environnement
Regroupement national des conseils régionaux de l’environnement
Baril, Jean, Le Bape devant les citoyens. Pour une évaluation environnementale au service du développement durable. Québec, Les Presses de l’Université Laval, 2006.
Gauthier, Mario et Louis Simard, «Le Bureau d’audiences publiques sur l’environnement du Québec: genèse et développement d’un instrument voué à la participation publique», Télescope, vol. 17, no 1, 2011, p. 39-69.
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