Dictionnaire de la participation
Comprendre la participation citoyenne, c’est aussi saisir les fondements qui la soutiennent et les principes qui l’encadrent. Vous trouverez dans cette section les concepts-clés de notre démocratie et de la vie en société, cadre au sein duquel s’exerce la participation citoyenne sous toutes ses formes.
C
Citoyenneté
Un citoyen est celui qui fait partie d’une communauté politique démocratique et qui en assume les responsabilités (ou les devoirs) ainsi que les avantages1.
Dimension juridique
On découpe généralement le concept de citoyenneté en trois dimensions.
La première dimension fait du citoyen un sujet de droit. Autrement dit, c’est en vertu de son statut de citoyen qu’un individu dispose de droits et de libertés. L’une des premières conceptualisations de la citoyenneté a été celle proposée par le sociologue britannique Thomas Humphrey Marshall. Ce dernier distinguait les droits civils, les droits politiques et les droits sociaux, qui auraient été acquis respectivement aux XVIIIe, XIXe et XXe siècles. Le citoyen détient donc en premier lieu des droits civils, héritage de la Révolution française de 1789, qui répondent à l’impératif de préserver son autonomie individuelle contre la menace latente de l’arbitraire du pouvoir étatique.
La citoyenneté juridique donne également naissance à un second type de droits, les droits politiques, qui permettent essentiellement au citoyen de voter ou de se porter candidat lors d’une élection.
Enfin, les droits sociaux visent à garantir à chacun les capacités de réaliser l’autonomie concrète qu’exige l’exercice de la souveraineté populaire. Car bien que les citoyens soient égaux en droit, les individus concrets, eux, demeurent fondamentalement inégaux dans leurs conditions d’existence2. C’est donc en vertu de ces droits sociaux que l’on reconnaît que l’égalité politique et juridique doit dorénavant s’accompagner d’une égalité sociale et économique. La naissance de l’État-providence aux suites de la Deuxième Guerre mondiale découle par ailleurs de ce constat.
Depuis peu, on ajoute à cette liste les droits culturels, que d’aucuns appellent aussi des droits différenciés, et qui garantissent la reconnaissance de l’identité ou de la culture.
En somme, la citoyenneté juridique fait du citoyen un sujet de droit. Cela dit, les privilèges dont il bénéficie s’accompagnent également de responsabilités, telles que le respect des lois et parfois même la défense de la société.
Dimension identitaire
La seconde dimension de la citoyenneté renvoie à la sphère de l’identité. C’est cet aspect qui nous permet d’expliquer le fait plutôt singulier que deux personnes qui ne se croiseront peut-être jamais, l’une vivant par exemple à Montréal et l’autre demeurant à Sept-Îles, ont néanmoins le sentiment de faire partie d’une même communauté d’appartenance. Certains parlent d’ailleurs de cette dimension comme étant l’aspect psychologique de la citoyenneté. «C’est seulement si nous nous sentons concernés par nos concitoyens que peuvent s’établir des liens de solidarité et donc une forme dejustice sociale. Cet aspect est essentiel, car la citoyenneté demande qu’en certaines occasions nous fassions passer les intérêts collectifs avant notre intérêt personnel3.» En effet, la redistribution de la richesse et le maintien d’un filet social requièrent l’existence d’une certaine solidarité. C’est ce qui nous amène à affirmer que la citoyenneté est la «source» du lien social4.
Dimension civique (ou participative)
La dimension civique vient compléter ce triptyque. Pour le sociologue Guy Rocher, la citoyenneté ne doit pas être abordée comme un statut immuable, mais plutôt comme un processus de construction engagé par le citoyen lui-même . La dimension civique ou participative de la citoyenneté réfère à l’engagement du citoyen dans l’espace public afin de contribuer au façonnement de la société.
Un débat en cours
On oppose souvent deux conceptions de la citoyenneté, libérale ou républicaine, qui nous viennent respectivement des traditions anglaise et française. Cette opposition traduit la tension qui existe entre, d’une part, la volonté de garantir l’autonomie de l’individu et, d’autre part, celle d’assurer la cohésion sociale. La citoyenneté républicaine est conçue comme un tout indivisible dans lequel se confondent les individus. Elle suggère l’existence d’un intérêt collectif auquel s’identifieraient tous les citoyens. Cette conception est porteuse d’une insistance singulière sur le devoir de solidarité. Par opposition, la conception libérale postule plutôt la prééminence des libertés individuelles et, par extension, de la personne privée. En outre, l’intérêt général y est envisagé comme la somme des intérêts particuliers.
Cette dichotomie est en fait une simplification de la réalité, la citoyenneté québécoise étant en équilibre entre ces pôles6.
1 Lynda Champagne et Jean François Marçal, L’engagement citoyen: fondements et pratiques. La démocratie, la citoyenneté et les défis de la citoyenneté contemporaine, Montréal, Association québécoise des organismes de coopération internationale (AQOCI), 2011. En ligne.
2 Dominique Schnapper, Qu’est-ce que la citoyenneté?, Paris, Gallimard, 2000.
3 Lynda Champagne et Jean François Marçal, op. cit.
4 Dominique Schnapper, op. cit.
5 Guy Rocher, «Droits fondamentaux, citoyens minoritaires, citoyens majoritaires», dans Michel Coutu et al. (dir.), Droits fondamentaux et citoyenneté, Montréal, Éditions Thémis, 2000.
6. Lynda Champagne et Jean François Marçal, op. cit.
«1. Lutte, combat.
2. Rencontre d’éléments, de sentiments contraires qui s’opposent.»
Source: Le Petit Robert, 2000
La délibération et d’autres techniques de dialogue sont souvent présentées comme des moyens de réduire les tensions et les conflits qui apparaissent régulièrement dans la vie des sociétés démocratiques. Il y a néanmoins lieu de distinguer le conflit de la violence et de se prémunir contre un glissement de sens commun, qui consiste à se faire une représentation négative du conflit et à le voir comme un événement inopportun qu’il s’agit de combattre ou de résorber au nom de la «paix sociale». Il convient plutôt de reconnaître que la démocratie est fondée sur la possibilité même de l’expression du conflit. Celui-ci s’incarne notamment à travers l’existence d’un parti au pouvoir et d’un parti d’opposition au parlement, mais aussi, de manière plus diffuse, à travers les responsabilités et droits politiques des citoyens, qui peuvent s’exprimer librement dans la sphère publique, en faveur ou en défaveur des différents sujets d’actualité.
«Les conflits témoignent alors des capacités de résistance à des formes d’oppression, qu’elles soient de classe, de race ou de genre, visant à changer le récit de la communauté politique afin de rendre au terme de démocratie son sens authentiquement originel: un égal accès à la sphère publique pour tous.1»
Ainsi, la délibération, et les techniques de dialogue, plutôt que de toujours chercher le consensus, cherchent autant la révélation du conflit et des divergences qui s’expriment dans la sphère sociale, pour l’éclaircissement de leurs principes sous-jacents et pour l’éclairage qu’ils apportent à la prise de décision, surtout dans les cas où ces divergences s’avèrent insolubles.
«1. Accord entre personnes.
2. Accord d’une forte majorité de l’opinion publique.»
Source: Le Petit Robert, 2000
Le consensus est un outil pour la prise de décision, et il peut constituer l’objectif d’une démarche de participation, en tant qu’expression d’une opinion ou d’un sentiment qui suscite l’adhésion d’une forte majorité.
Le consensus n’est cependant pas le seul résultat possible du dialogue. En effet, la délibération et d’autres techniques de dialogue servent tout autant à la révélation des tensions et des conflits qui apparaissent dans la vie démocratique, et dont il est utile de démêler les principes sous-jacents, même s’ils ne sont pas toujours solubles et ne débouchent pas sur un consensus.
D
Le Commissaire à la santé et au bien être définit le débat public comme un «[…] processus continu de circulation et de confrontation de discours qui se déroule dans l’espace public. Il renvoie aux dialogues collectifs, aux échanges d’arguments et à l’examen de questions par la rencontre de positions contradictoires1».
Le débat public peut parfois être encadré par l’État, mais ce n’est pas toujours le cas. Il peut porter sur une panoplie de questions relatives à l’intérêt public. Il peut se produire en personne, c’est-à-dire face à face et de vive voix, ou encore, et c’est plus fréquemment le cas, il peut passer par l’intermédiaire des médias.
Le débat renvoie donc à une façon d’échanger des arguments qui implique l’écoute et la possibilité de réviser sa position. L’échange, c’est ce mouvement de va-et-vient entre les différents interlocuteurs qui opère une force transformatrice sur les positions de chacun(e). «C’est l’altération qui est au cœur de la délibération politique, à savoir la capacité d’admettre qu’une opinion puisse être affinée ou même écartée par la force du processus délibératif2». On entrevoit donc une distinction très nette entre le débat et la simple diffusion d’information. Théoriquement, le débat ferait émerger une forme d’intelligence collective qui bénéficierait à la défense du bien commun.
La pluralité d’opinions qui se confrontent est une condition inhérente au débat public. C’est pourquoi le conflit est le propre du débat. Cependant, conflit n’est pas synonyme d’acrimonie; il s’agit plutôt d’évoquer l’antagonisme des différents points de vue. Cela implique forcément qu’une pluralité d’acteurs y prennent part, mais cela ne veut pas dire que tous doivent délibérer des mêmes enjeux continuellement, ce qui serait utopique puisque l’on peut réalistement suggérer que nous ne sommes pas tous interpellés et intéressés par les mêmes questions.
1 Frédérick Gagné, Commissaire à la santé et au bien-être, L’importance du débat public et les conditions qui y sont propices: un guide du Commissaire à la santé et au bien-être (version détaillée), Québec, Gouvernement du Québec, 2012, p. 3.
2 Diane Lamoureux, «Démocratiser radicalement la démocratie», dans Nouvelles pratiques sociales, vol. 21, no 1, 2008, p. 132.
La délibération est une confrontation de points de vue visant à faire face à un problème ou un choix difficile par l’adoption d’un jugement ou d’une décision réfléchie. Elle débouche en général sur une décision ou un choix, mais peut aussi mener à une impasse.
En participation publique, la notion de délibération implique ainsi la mise en examen d’une orientation, d’un projet, d’un programme ou d’un plan, par la confrontation des idées et des arguments.
Sur l’échelle de la participation publique, la délibération constitue ainsi un degré de participation spécifique correspondant à la formulation d’un avis sur une question précise. La délibération fait ainsi un pas de plus que la discussion, qui se limite à l’échange et à la confrontation des points de vue, par son objectif ultime qui est d’affiner ou d’écarter un ou des scénarios.
Plusieurs études existent sur les approches et méthodes délibératives. Inspiré par des penseurs de la délibération collective tels que Jürgen Habermas et James S. Fishkin, l’impératif délibératif se fonde sur une logique simple: meilleure est la qualité du débat, plus légitimes et efficaces sont les décisions qui en découlent (Source: Wikipédia, 2014).
Parmi les conditions de qualité du débat, on retrouve l’accessibilité d’une information juste et neutre, la diversité des points de vue présentés, le temps suffisant alloué à la délibération, etc.
Pour en savoir plus sur les conditions de qualité d’une délibération, voir les Règles de l’art de la participation publique.
«La démocratie est un système politique, une forme de gouvernement, dans lequel la souveraineté émane du peuple.»
Source: Larousse, 2014
«Par ailleurs, le terme «démocratie» ne se réfère pas uniquement à des formes de gouvernement, mais peut aussi désigner une forme de société ayant pour valeurs la liberté et l’égalité (c’est notamment l’usage qu’en fait Alexis de Tocqueville, qui s’attache plus aux dimensions culturelles qu’au système politique en lui-même), ou de manière plus générale encore, un ensemble de valeurs, d’idéaux et de principes politiques, sociaux ou culturels.»
Source: Wikipédia, 2014
Des qualificatifs peuvent être associés au mot «démocratie», ayant pour effet d’en préciser le caractère. On distingue notamment souvent la démocratie représentative (système de représentation des citoyens par leurs élus) de la démocratie directe ou participative (système d’exercice du pouvoir directement par les citoyens, sans l’intermédiaire d’élus).
Dans la réalité, ces deux types de démocratie ne s’opposent pas nécessairement mais sont complémentaires, c’est-à-dire qu’une société peut adopter un modèle de gouvernance qui mobilise à la fois des mécanismes de démocratie représentative et de démocratie participative.
La démocratie scolaire au Québec, de quoi parle-t-on?
La démocratie scolaire au Québec, de quoi parle-t-on?
Isabelle Lacroix, Ph.D., École de politique appliquée, Université de Sherbrooke
Au Québec, l’expression « démocratie scolaire » renvoie à deux réalités qui, bien que complémentaires, sont passablement différentes.
La première forme, la plus connue, est celle qui réfère à l’élection des commissaires scolaires chargés de gouverner la commission scolaire au sein du Conseil des commissaires. Cette forme de démocratie reprend une forme plus traditionnelle, soit la démocratie représentative, alors que les citoyens élisent directement leur représentant, leur commissaire, pour qu’il représente leur intérêt au sein de la commission scolaire. Selon la Loi sur l’instruction publique, la commission scolaire est administrée par un Conseil des commissaires (art.143) au sein duquel les membres commissaires doivent exercer:
leurs fonctions et pouvoirs dans une perspective d’amélioration des services éducatifs prévus par la présente loi et par les régimes pédagogiques établis par le gouvernement. À cette fin, les membres du conseil des commissaires ont notamment pour rôle: 1° dans le cadre de leur participation à la définition des orientations et des priorités de la commission scolaire, d’informer le conseil des commissaires des besoins et des attentes de la population de leur circonscription ou de leur milieu; 2° de veiller à la pertinence et à la qualité des services éducatifs offerts par la commission scolaire; 3° de s’assurer de la gestion efficace et efficiente des ressources humaines, matérielles et financières dont dispose la commission scolaire (art.176.1).
Selon le Conseil supérieur de l’éducation en 2006, trois justificatifs sont à la base du maintien de cette structure représentative. D’abord, le fait qu’il ne peut y avoir de taxation sans représentation, ensuite pour assurer que les intérêts de la communauté soient portés par des représentants au centre de la gouverne des commissions scolaires et, finalement, qu’à titre de bien public l’éducation est de la responsabilité de l’ensemble de la communauté que dessert le réseau public (CSE, 2006, p.8). L’élection des commissaires scolaires a lieu à la grandeur du Québec dans la forme actuelle depuis le début des années 1970[1]. Or, cet exercice démocratique est aujourd’hui contesté alors que les taux de participation sont très peu élevés : 8,4% en 2003 et 7,9% en 2007. Les prochaines élections sont attendues pour le mois de novembre 2014.
La seconde forme de démocratie effective au sein des commissions scolaires est quant à elle plus récente et renvoie davantage au fonctionnement et à l’évolution des organisations. Souvent qualifiée de directe ou de participative, cette forme de démocratie correspond plutôt à une certaine démocratisation de la structure scolaire et de son fonctionnement interne pour faire place à l’ensemble des acteurs concernés par l’éducation publique au Québec dans une perspective régionale. Elle repose généralement sur la participation de multiples acteurs à différents comités, plus ou moins formalisés selon les cas, et permettrait de prendre en considération les différents intérêts, les différentes visions et les besoins variés reliés à la gestion de l’éducation publique. Au premier chef, les parents sont les acteurs desquels on a tenté d’accroître la participation au cours des dernières années, et à qui on a offert un accroissement réel de leur pouvoir décisionnel, parfois, et plus généralement de leur pouvoir d’influence. Mais aussi, les représentants de la communauté ont vu leur importance augmenter dans les dernières réformes de la gouvernance éducative au Québec. D’ailleurs, ces deux types d’acteurs verront leur nombre augmenter au sein des Conseils des commissaires dès la formation des nouveaux conseils suite aux élections de 2014. Cette nouvelle tendance, conforme à ce qui se vit ailleurs au sein de l’administration publique québécoise et qui est souvent associée à un approfondissement de la gouvernance, n’est pas sans soulever des questions : qui est compétent pour contribuer à l’administration de l’éducation au Québec? Et qui est légitime d’en orienter les visions et les objectifs poursuivis?
Références
Assemblée nationale. (2008). Loi sur l’instruction publique. Québec : Éditeur officiel du Québec.
Assemblée nationale. (2008b). Loi modifiant la Loi sur l’instruction publique et d’autres dispositions législatives. Québec : Éditeur officiel du Québec.
Conseil supérieur de l’éducation. (2006). Rapport annuel sur l’état et les besoins de l’Éducation 2005-2006. Agir pour renforcer la démocratie scolaire. Québec : Conseil supérieur de l’éducation.
[1] L’introduction du suffrage universel pour l’ensemble des commissions scolaires au Québec se fit en 1971, à l’exception de Montréal et Québec qui durent attendre 1972 pour voir cette mesure se concrétiser (CSE, 2006, p. 17).La démocratie 2.0: est-ce possible?
Par Florence Piron
Professeure, Département d’information et de communication, Université Laval
Qu’apportent les outils numériques à la pratique de la démocratie? Les outils du web 2.0 (médias socionumériques, monde de Google, courriel, infolettre, etc.) sont-ils désormais indispensables à la communication entre l’État et les citoyens?
Un outil de mobilisation populaire
Pour des internautes de 2013, la démocratie 2.0 évoque immédiatement les mouvements sociaux et politiques du printemps arabe (2011), de même que l’usage imprévu mais décisif des réseaux socionumériques (Facebook et Twitter, notamment) par ceux et celles qui ont voulu alors s’organiser collectivement et mieux faire entendre leur voix. Les médias numériques ont ainsi amplifié la portée de la « rue », de la mobilisation populaire, pour exiger des changements politiques profonds. Les mouvements des indignés dans les grandes villes occidentales ont eux aussi utilisé à profusion ces moyens de communication devenus des moyens d’organisation, des outils d’action politique. Ce détournement d’usage de Facebook, une plateforme commerciale conçue à l’origine pour faciliter les loisirs de l’élite estudiantine américaine, est en lui-même une forme de démocratisation de la technologie numérique.
Technologies numériques et vie démocratique
Au-delà du phénomène Facebook, il est frappant de constater à quel point les médias numériques ont pénétré les institutions démocratiques de nombreux pays. Les sites internet des parlements, par exemple, utilisent de plus en plus le web. Si certains se limitent à des efforts pour mieux publiciser leurs travaux, d’autres installent des dispositifs socionumériques dans l’espoir de susciter commentaires et débats publics (notamment le site du Parlement européen).
La technologie numérique a aussi permis à ces parlements ou à la Maison Blanche de mettre en ligne de nombreuses pétitions, facilitant ainsi l’expression de positions politiques plurielles. La société civile, au premier chef le groupe Avaaz, utilise cette même technologie, associée au courriel et aux réseaux sociaux, pour créer des pétitions signées par des centaines de milliers de personnes dans le monde entier et qui ont l’ambition d’influencer directement les gouvernements. Plus largement, les technologies du web 2.0 permettent à de nombreux groupes de la société civile d’échanger des idées et des informations, les conduisant de plus en plus vers l’innovation sociale : le crowdfunding (ou sociofinancement) permet par exemple à des projets originaux de se réaliser sans financement de l’État ou du secteur privé, mais grâce au soutien des internautes. De la même façon, le web 2.0 contribue à promouvoir une façon innovante de partager les avancées scientifiques : la science ouverte combine partage des publications scientifiques en libre accès, ouverture des données de recherche et science citoyenne.
Les outils du web 2.0 sont régulièrement utilisés par des services administratifs pour consulter les citoyens. En Grande-Bretagne, des régions se sont dotées de panels numériques formés de centaines de citoyens de toutes origines qui s’engagent à l’avance à répondre à quatre ou cinq consultations par année. La constitution de ces « banques de citoyens » évite à l’administration régionale de recommencer ses efforts de mobilisation dès qu’elle souhaite consulter, facilitant ainsi la participation.
Toutefois, ces usages du web 2.0 dans la vie démocratique ne doivent pas masquer les rapports sociaux et politiques qui continuent de traverser toutes les sociétés et leurs institutions démocratiques. Certes, il est possible au Québec de communiquer avec un ministre grâce à Twitter, mais ce ministre reste redevable à des institutions complètement indépendantes de cette technologie. Si les médias socionumériques facilitent la participation des citoyens aux questions que les gouvernements et administrations veulent mettre à leur agenda, ils doivent aussi permettre à la société civile de s’organiser en dehors de cet agenda.
La démocratie 2.0 existe, mais elle n’est ni pire ni meilleure que la démocratie sans le web 2.0. Elle introduit des outils qui, s’ils ont permis de démocratiser l’accès à la technologie internet, ne garantissent nullement la qualité de la démocratie.
Les droits politiques de la personne désignent les libertés politiques garanties par le pays dont cette personne a la citoyenneté. Ces droits incluent:
- le droit de vote;
- le droit d’éligibilité;
- la liberté d’opinion et d’expression;
- la liberté de réunion et d’association.
La Charte québécoise des droits et libertés de la personne classe les libertés d’opinion, d’expression, de réunion et d’association pacifique au sein des libertés fondamentales (Charte des droits et libertés de la personne, article 3). Le droit de vote, de se porter candidat aux élections et le droit de pétition sont plutôt catégorisés comme droits politiques (article 21 et 22).
Pour comprendre ce qu’on entend par les droits politiques au sens large, il faut envisager l’ensemble des libertés individuelles nécessaires au fonctionnement d’une démocratie.
Les droits politiques varient ainsi selon les pays, et ils demeurent plus développés dans les régimes dits démocratiques. (Source: Wikipédia, 2014)
E
Les échelles de la participation publique
Dans un document publié en 2002 (Des citoyens partenaires), l’OCDE décrit trois niveaux essentiels d’implication des citoyens:
- Information – relation unidirectionnelle, de l’organisation vers le citoyen;
- Consultation – relation bidirectionnelle dans laquelle les citoyens sont invités à donner leur opinion;
- Participation – relation dans laquelle les citoyens sont véritablement impliqués dans le processus de décision et même dans la gestion de l’organisation1.
Les degrés d’engagement et de responsabilité des citoyens dans un processus de participation sont souvent illustrés sous forme d’échelle. La plus connue et la plus citée est celle élaborée par l’urbaniste Sherry Arnstein en 19692. Les échelons les plus bas (manipulation, thérapie) sont assimilés à de la non-participation. Les échelons intermédiaires constituent des formes minimales de concession de pouvoir aux citoyens par les décideurs (consultation, médiation). Enfin, les plus élevés indiquent de véritables lieux de pouvoir (partenariat, délégation et contrôle citoyen).
Cette échelle a été, depuis, reprise et peaufinée. Thibault, Lequin et Tremblay ont repris une échelle similaire3. On trouve dans le niveau le plus bas de participation la communication, le marketing et le sondage. Dans la deuxième catégorie du pouvoir d’influence se trouvent l’information, la consultation et la plainte. La dernière catégorie inclut la délégation et le partenariat.
Santé Canada a conçu son «continuum de la participation du public4», largement cité à travers le monde. L’International Association for Public Participation (IAP2), qui regroupe des professionnels de la participation publique, a produit son «spectrum5».
D’autres chercheurs représentent cette échelle en trois dimensions, à la manière d’un cube, faisant apparaître ainsi des nuances qui tiennent compte de différents facteurs.
En s’inspirant des échelles recensées auprès de différents organismes, l’Institut du Nouveau Monde a développé une synthèse adaptée aux besoins apparus au fil des expériences des dernières années et qui s’applique aux mécanismes étudiés dans la présente étude. La voici:
Le degré d’engagement, d’implication, de responsabilité et d’influence des participants augmente dans l’échelle à partir de 1 (le degré le plus faible) jusqu’à 5 (le degré le plus élevé).
Ces catégories ne sont pas mutuellement exclusives et une expérience de participation publique peut intégrer plusieurs degrés d’engagement. L’intérêt de cette catégorisation est heuristique: elle permet de prendre conscience des degrés de participation croissants qui sont demandés par les différents mécanismes.
Il existe en effet toute une constellation de mécanismes permettant d’organiser la participation des citoyens. La sélection d’une méthode plutôt qu’une autre détermine le type de participation prôné et, corollairement, le degré d’influence que le citoyen peut exercer.
1 OCDE, Des citoyens partenaires: information, consultation et participation à la formulation des politiques publiques, Paris, OCDE, 2002.
2 Sherry Arstein, «A Ladder of Citizen Participation», dans JAIP, vol. 35, no 4, juillet 1969, p. 216-224.
3 André Thibault, Marie Lequin et Mireille Tremblay, Cadre de référence de la participation publique (démocratique, utile et crédible), Québec, Conseil de la santé et du bien-être, 2000.
4 Santé Canada, «Continum de participation du public de Santé Canada», dans Santé Canada, Politiques et boîte à outils concernant la participation du public à la prise de décision, Ottawa, 2000, p. 17.
5 International Association for Public Participation, Spectrum of Public Participation, 2007.
Stricto sensu, l’éducation civique concerne l’enseignement des règles de la vie en communauté et des valeurs qui les sous-tendent. On lui préfère parfois l’expression «éducation à la citoyenneté», qui réfère plus largement à l’enseignement des droits et responsabilités politiques et du fonctionnement des institutions démocratiques dans une perspective critique. «L’éducation à la citoyenneté cherche [aussi] à amener les citoyens à s’interroger sur la légitimité ainsi que sur les tenants et aboutissants des normes et des rapports sociaux, et à agir de façon autonome.1»
Au Québec
Au Québec, l’éducation à la citoyenneté est associée à l’enseignement de l’histoire depuis la réforme de l’éducation en 1995. Le cours est enseigné en troisième et quatrième année du secondaire. Le développement, la révision et l’évaluation des programmes scolaires est du ressort du ministère de l’Éducation, du Loisir et du Sport (MELS). Des organisations privées comme l’Institut du Nouveau Monde et le Centre de développement pour l’exercice de la citoyenneté œuvrent également au développement des compétences citoyennes des jeunes à travers divers programmes d’activités à l’extérieur du cursus scolaire. En effet, certaines voix soutiennent que le développement des compétences civiques doit aussi se faire au sein de la société civile et à travers un ensemble d’expériences concrètes de participation2. D’autres milieux que les milieux scolaires peuvent donc aussi être mis à contribution.
L’impact de l’éducation civique
Plusieurs études attestent de l’impact de l’éducation civique sur la participation citoyenne, et en particulier sur la participation électorale. Voici les éléments clés d’une analyse produite par Élections Canada sur la question:
- «Des études réalisées au Canada, aux États-Unis et en Australie révèlent que l’éducation civique influence positivement les principaux facteurs associés à la participation électorale, comme les connaissances politiques, l’intérêt pour la politique, les attitudes, la participation civique et l’intention de voter.
- En éducation civique, les méthodes et approches ont de l’importance. Au Canada, des recherches ont montré que le service communautaire, lorsqu’il est intégré à des cours d’éducation civique, peut avoir une plus grande influence sur la participation politique future que l’enseignement magistral. L’éducation civique devrait aussi prendre en compte les idées que les élèves se font de la politique au début du cours.
- Des études internationales soulignent l’importance de l’apprentissage pratique par des simulations de gouvernement et d’autres activités, y compris des sorties éducatives et des visites de politiciens dans les classes .»
1 Stéphanie Demers, Marc-André Éthier et David Lefrançois, «L’éducation civique à l’école québécoise», dans L’état du Québec 2013, Montréal, Boréal, 2013, p.87.
2 Voir Conseil supérieur de l’éducation, «Éduquer à la citoyenneté – Rapport annuel sur l’état et les besoins de l’éducation», 1997-1998. En ligne. Jury citoyen sur le financement des partis politiques, «Verdict et recommandations du jury», recommandation 1, mars 2008. En ligne. Avis du Conseil jeunesse de Montréal, Cité Jeune (à paraître en septembre 2014).
3 Élections Canada, «L’impact de l’éducation civique sur la participation électorale». En ligne.
Participation dans le milieu de l’éducation
Au Québec, la participation des citoyens au système d’éducation publique est assurée par la Loi sur les élections scolaires (pour le primaire et le secondaire), qui encadre une participation proprement électorale. Outre le système d’élection des commissions scolaires, et depuis la vaste réforme opérée dans le monde de l’éducation à partir de 1996, des citoyens sont invités à participer aux affaires scolaires par le biais des comités de parents ou des conseils d’établissement des écoles, où siègent des parents et représentants des communautés. Il s’agit davantage d’une participation des «usagers» que d’une participation citoyenne proprement dite, puisqu’on peut considérer que les parents et représentants des communautés sont, avec les élèves, les bénéficiaires des écoles qui sont sur leur territoire.
Le seul espace de participation publique dans le monde de l’éducation est donc celui que peut créer le Conseil supérieur de l’éducation (CSE), selon les besoins de ses travaux. Cette institution permanente vise à conseiller le ministre sur toute question relative à l’éducation, en produisant des études ou des rapports, ainsi qu’en formulant des avis et des recommandations. Le CSE peut effectuer ou commander les études jugées nécessaires à son mandat. Il peut également solliciter ou recevoir des requêtes, des suggestions ou des opinions d’organismes, de groupes ou de citoyens. La réflexion du Conseil est le fruit de délibérations entre ses membres. Ces délibérations sont alimentées par des études documentaires, par l’audition d’experts, ainsi que par des consultations. En règle générale, les consultations menées par le Conseil sont réalisées auprès des acteurs du milieu (les enseignants, les écoles, les syndicats, les fédérations professionnelles, les associations de parents, etc.), et non auprès de la population au sens large.
Pour aller plus loin:
Les enjeux environnementaux et les enjeux sociaux sont désormais indissociables du développement économique et territorial. L’encadrement des pratiques consultatives et participatives dans la planification et la gestion du territoire est prescrit par la Loi sur le développement durable1. Un rapport publié par l’Association québécoise de l’évaluation d’impacts en 20112 exprime aussi le caractère incontournable de l’évaluation des incidences environnementales dans le cadre de l’aménagement des territoires. Une évaluation systématique, intégrant l’ensemble des parties prenantes, dont les citoyens, permet une prise de décision à la fois plus éclairée et mieux documentée. Les 16 conseils régionaux de l’environnement agissent souvent comme interface entre les organisations environnementales et les milieux économiques dans les régions.
Au Québec, c’est le ministère du Développement durable, de l’Environnement, de la Faune et des Parcs qui gère les procédures d’évaluation environnementale. «Le but principal des procédures d’évaluation environnementale est d’éclairer les décideurs quant à l’à-propos d’autoriser certains projets susceptibles de perturber l’environnement de façon significative et de susciter des interrogations chez le public3.» Depuis 1978, les citoyens québécois peuvent exiger la réalisation d’une évaluation environnementale à propos de certains types de projets (d’infrastructure, énergétiques, miniers, etc.) qu’on envisage d’aménager dans leur communauté. La procédure d’évaluation environnementale consiste en une série d’étapes à franchir que la Loi sur la qualité de l’environnement impose à l’initiateur d’un projet susceptible d’altérer la qualité de l’environnement avant de lui délivrer un certificat d’autorisation.
La participation publique, qui inclut la période d’information et de consultation du dossier par le public et, le cas échéant, l’audience publique, est l’étape qui permet aux citoyens, aux groupes et aux municipalités de s’informer et de partager sur un projet, sur sa pertinence, sur ses impacts et sur ses bénéfices. Ce processus est conduit par le Bureau des audiences publiques sur l’environnement (BAPE), chargé de tenir des consultations auprès de la population avant l’approbation du projet par le ministre de l’Environnement4.
En plus des mécanismes prévus par la Loi sur le développement durable, la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, ainsi que par la Loi sur la qualité de l’environnement, divers autres moyens ont été développés pour favoriser une participation citoyenne accrue sur les questions environnementales:
- La politique de consultation de la Loi sur l’aménagement durable du territoire forestier. En ligne.
- Les dispositions particulières de la LAU aux élevages porcins. En ligne.
- Le comité consultatif agricole tel que décrit dans la LAU. (Toute communauté métropolitaine ou MRC qui compte une zone agricole sur son territoire en est dotée.)
Notons que des organismes relevant du gouvernement fédéral peuvent également, dans certains cas, mener des audiences sur des enjeux qui relèvent de leur compétence: Agence canadienne d’évaluation environnementale, Office national de l’énergie, Conseil des produits agricoles, etc.
Pour aller plus loin:
1 La Loi sur le développement durable encourage l’adoption de démarches de développement durable dans les municipalités du Québec et vise la cible de 20% des municipalités en 2013.
2 Selon l’AQEI, mémoire déposé à la Commission de l’aménagement du territoire, daté de 2011.
3 Ministère du Développement durable, de l’Environnement, de la Faune et des Parcs, Régimes et procédures d’évaluation environnementale au Québec. En ligne.
4 Institut du Nouveau Monde, avec la collaboration de la Corporation de protection de l’environnement de Sept-Îles, Guide d’accompagnement des citoyens pour se préparer à une audience publique sur l’environnement, 2013, p.7.
5 Site web du ministère des Affaires municipales, des Régions et de l’Occupation du territoire. En ligne.
G
De façon très large et comme nous le précise Le Robert 1, la gouvernance évoque la «manière de gouverner»; elle renvoie à l’«exercice du pouvoir pour gérer les affaires nationales».
Le terme, qui a fait son apparition dans les années 1990, a rapidement gagné en popularité, si bien que sa force explicative est aujourd’hui exploitée tant en sciences économiques qu’en théorie des relations internationales et en science politique.
Contrairement au terme «gouvernement», la gouvernance exprime l’idée d’une décentralisation de la prise de décision, dont le siège ne serait dorénavant plus exclusivement réservé aux institutions formelles de l’État2. Elle porte donc l’idée d’une collaboration entre les organisations publiques et des parties prenantes non étatiques dans la prise de décision collective et, ce faisant, elle engage la négociation et la concertation.
Cette transformation de l’État à laquelle renvoie l’idée de gouvernance serait un impératif dans un monde globalisé, caractérisé par une interdépendance accrue et tenaillé par des problèmes complexes. Pour Michel Venne, la gouvernance renvoie à «un processus de coordination d’acteurs, de groupes sociaux et d’institutions, en vue d’atteindre des objectifs définis et discutés collectivement. La gouvernance renvoie alors à l’ensemble d’institutions, de réseaux, de directives, de réglementations, de normes, d’usages politiques et sociaux, ainsi que d’acteurs publics et privés qui contribuent à la stabilité d’une société et d’un régime politique, à son orientation, à la capacité de diriger, et à celle de fournir des services et à assurer sa légitimité3».
Selon la politologue Laurence Bherer, le principe de gouvernance se rapproche étroitement de celui de nouveau management public en ce qu’il postule que «le gouvernement ne peut plus agir seul, il doit s’ouvrir a un ensemble d’acteurs qui co-produisent avec lui l’action publique4». De la sorte, la gouvernance favoriserait le désengagement de l’État de l’économie et du social et la délégation de certains pouvoirs vers des entités intermédiaires (entreprises privées, ONG, etc.), celui-ci n’opérant désormais qu’une ingérence ponctuelle.
L’expression «bonne gouvernance», que l’on entend souvent, englobe un ensemble de bonnes pratiques telles que la transparence, la responsabilité et l’imputabilité des élus, l’efficacité de l’administration et le respect de la loi. C’est d’ailleurs cette «éthique administrative» qui commande «un rapprochement avec les citoyens via la participation5».
Il faut cependant garder à l’esprit que la gouvernance se distingue de la participation en ce qu’elle engage un type d’acteurs bien différent. En effet, en règle générale, ce ne sont pas les «citoyens ordinaires» qui sont au cœur de l’idée de gouvernance; c’est d’abord et avant tout l’entreprise privée. «L’accessibilité des acteurs sociaux aux processus décisionnels dépend des ressources qu’ils peuvent mobiliser, de leur degré d’organisation, ainsi que de leur aptitude à se plier aux contraintes du jeu collectif6».
1 Josette Rey-Debove et Alain Rey (dirs), Le nouveau Petit Robert: dictionnaire alphabétique et analogique de la langue française, version électronique, 2013.
2 Archon Fung, «Démocratiser le processus d’élaboration des politiques», dans Télescope, vol. 17, no 1, 2011, p.14.
3 Patrick Le Galès, « Gouvernance », dans Dictionnaire des politiques publiques, Laurie Boussaguet, Sophie Jacquot, Pauline Ravinet, (dir.). Paris, Presses de Sciences Po, 242-250. Cité par Michel Venne, «Les citoyens, la biodiversité et le pouvoir», La Lettre de l’OCIM, no 144, 2012. En ligne.
4 Laurence Bherer, «Les relations ambigües entre participation et politiques publiques», dans Participations, vol. 1, 2011, p. 114.
5 Chevallier Jacques, «La gouvernance, un nouveau paradigme étatique?», dans Revue française d’administration publique, vol. 1, no 105-106, 2003, p. 213.
6 Ibid., p. 214.
«Gouvernement qui tire parti des outils du Web 2.0, pour promouvoir la transparence, stimuler l’interaction avec les citoyens et instaurer la collaboration entre les différents ministères et organismes.»
Source: Office québécois de la langue française, 2013
Le gouvernement ouvert est parfois aussi traduit par «Démocratie ouverte», comme en témoigne ce schéma explicatif de ses différentes composantes conceptuelles:
Depuis 2011, une initiative de partenariat mondial pour le Gouvernement ouvert (Open Government Partnership) a été mise sur pied pour encourager et accompagner les pays souhaitant adopter des pratiques de gouvernement ouvert. Soixante-trois pays ont actuellement pris des engagements de réforme dans l’esprit du gouvernement ouvert, dont le Canada. Ces pays peuvent notamment compter sur plusieurs standards, guides et manuels, très utiles pour baliser les réformes et outiller leurs acteurs.
Pour en savoir plus:
Open Government Data Toolkit, par la Banque mondiale.
Open Government Partnership.
Open Government Standards. Open Government Directive: Guidance for Agencies, par HowTo.gov:
I
Les instances de participation publique au Québec
À tous les paliers de gouvernement, en dehors des périodes électorales, des espaces sont aménagés pour faire participer les citoyens à la prise de décision: priorités, réglementation, politiques publiques, législation, etc. Ces espaces engagent les citoyens de diverses façons et en fonction d’objectifs variables: certains sont destinés à informer le public d’un processus en cours, et d’autres permettent plutôt aux citoyens d’influencer la décision finale. Les lois qui encadrent ces espaces de participation varient largement d’un palier à l’autre et, au municipal, d’une ville à l’autre.
Voici un aperçu des espaces ou instances qui existent actuellement au Québec.
Instances municipales
En vertu de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme1 (L.R.Q. c. A-19.1; ci-après, « LAU »), les municipalités régionales de comté (MRC) et les municipalités du Québec doivent soumettre à la consultation de leurs citoyens l’énoncé de vision stratégique du développement culturel, économique, environnemental et social de leur territoire. Elles doivent aussi tenir des consultations entourant la modification ou la révision de leur plan d’urbanisme2.
Période de questions
Droit de pétition
Référendums consultatif et décisionnel
Assemblées publiques
Ville de Gatineau
Ville de Québec
La Ville de Québec s’est dotée à l’automne 2003 d’une politique de consultation publique6. Par cette politique, la Ville confirme d’existence d’espaces d’expression qui permettent une écoute active de la population tout en facilitant la prise de décision sur toute orientation, toute politique ou tout autre sujet ayant un impact majeur sur la qualité de vie des citoyens. La plupart des espaces mentionnés dans cette politique relèvent de l’information et de la consultation, sauf pour les conseils de quartier, qui engagent un degré de participation plus élevé.
Les conseils de quartier existent depuis 1993 en tant qu’instances indépendantes du conseil municipal7. Ces conseils sont des associations autonomes que la Ville reconnaît officiellement comme ses interlocuteurs dans les quartiers où ils sont présents. Ils sont dirigés par un conseil d’administration, élu par les résidents du quartier. En matière d’urbanisme, ils doivent tenir les consultations relatives à la modification des règlements de zonage. En collaboration avec la Ville, ils participent également à l’élaboration du plan d’aménagement de leur quartier. Ils peuvent aussi tenir des assemblées publiques portant sur des enjeux d’intérêt public. Les résultats de ces exercices prennent la forme de recommandations formulées par les administrateurs au conseil municipal. En plus des conseils de quartier, la Ville de Québec encourage la participation des citoyens dans un ensemble d’espaces allant des audiences publiques aux forums et colloques.
Ville de Deux-Montagnes
Ville de Sherbrooke
L’Office de consultation publique de la Ville de Montréal (OCPM)
Instances régionales
Le développement régional durable doit se réaliser dans un dialogue permanent avec les parties prenantes, incluant les citoyens. L’État le reconnaît d’une certaine façon en confiant à des organismes de concertation les responsabilités de planifier et d’organiser le développement sur leurs territoires. Ces instances offrent des programmes de soutien aux différentes formes de la participation citoyenne, incluant la participation sociale, politique et publique, en fonction des priorités et enjeux des territoires concernés. En plus des instances listées ci-dessous, de nombreuses autres tables de concertation existent, principalement dans les domaines de la santé et de l’éducation.
Les Conférences régionales des élus (CRÉ)
Les forums jeunesse
Les centres locaux de développement (CLD)
Les chambres de commerce
Une chambre de commerce est un regroupement volontaire de gens d’affaires ayant pour mission le développement économique de leur communauté. On en compte 155 à travers la province. Ce développement passe par l’entrepreneuriat, la croissance des entreprises et la création d’un climat propice à la création de richesses. Dans les communautés locales, les chambres de commerce agissent comme porte-parole de la communauté professionnelle et des affaires et traduisent en actions l’ensemble des intérêts de leurs membres. Elles s’impliquent également au sein de leur collectivité afin de susciter un développement économique qui profite à tous.
Il existe trois types de chambre de commerce au Québec:
A. Les chambres territoriales (attachées à un territoire précis), relevant de la Loi sur les chambres de commerce du Canada.
B. Les chambres de la diversité (communautés culturelles et autres groupes d’intérêt), relevant des lois sur les OSBL, provinciales ou fédérales.
C. Les chambres binationales (s’intéressant principalement au commerce bilatéral), relevant aussi des lois sur les OSBL.
Les Sociétés d’aide au développement des collectivités (SADC)
Les corporations de développement économique communautaire (CDEC)
Instances provinciales
Bureau d’audiences publiques sur l’environnement (BAPE)
Le BAPE est un organisme consultatif, permanent et indépendant des autorités gouvernementales, dont la mission est d’informer et de consulter la population sur des questions relatives à la qualité de l’environnement qui lui sont soumises par le ministre du Développement durable, de l’Environnement, de la Faune et des Parcs. Le BAPE est l’organisme qui est mandaté pour mener des consultations publiques en environnement dans le Québec méridional.
Le BAPE fournit des évaluations sur les projets qui sont soumis au Règlement sur l’évaluation et l’examen des impacts sur l’environnement. L’étude d’impact prévoit une période d’information au cours de laquelle les citoyens peuvent demander la tenue d’audiences publiques sur le projet en question. Lorsqu’elles sont demandées, ces audiences se déroulent en deux temps: une première partie vise à colliger et à diffuser l’information, puis une seconde partie permet la délibération des citoyens. Les commissions d’enquête constituées par le président du BAPE agissent en toute indépendance.
Le BAPE est généralement considéré comme un leader en matière d’information et de consultation publique au Québec et il jouit d’une réputation enviable à l’échelle internationale. Il a notamment inspiré la Commission nationale du débat public (CNDP) en France et plusieurs pays d’Afrique francophone. Il a également grandement influencé le dispositif de participation mis en place par l’Office de consultation publique de Montréal (OCPM).
Le droit de pétition
La participation à l’échelle de la province est régulée par la Charte des droits et libertés de la personne, laquelle stipule que «toute personne a droit d’adresser des pétitions à l’Assemblée nationale pour le redressement de griefs». Une pétition est un document par lequel une ou plusieurs personnes s’adressent à l’Assemblée pour obtenir le redressement d’une situation qu’elles considèrent injuste et qui relève de la compétence de l’État québécois. Tous les citoyens peuvent présenter une pétition à l’Assemblée, mais elle doit impérativement être parrainée et présentée par un député.
Les modalités de validité d’une pétition sont prescrites dans le Règlement de l’Assemblée nationale et les Règles de fonctionnement. Le délai pour une pétition électronique peut varier entre une semaine et trois mois, mais il n’y a pas de délai prescrit pour les pétitions sur support papier. Il n’y a pas non plus de seuil de signatures. Les pétitions électroniques sont seulement recevables si elles sont affichées sur le site web de l’Assemblée et si elles relèvent de la juridiction de l’Assemblée nationale. Une fois la période de signatures terminée, la pétition est présentée à l’Assemblée nationale. Le secrétaire général de l’Assemblée transmet la pétition à la commission parlementaire compétente. La commission dispose généralement d’un délai de 15 jours pour décider si elle étudiera ou non la pétition. La réponse au dépôt d’une pétition doit être communiquée dans un délai de 30 jours. Finalement, le gouvernement n’est pas tenu de répondre aux pétitions en attente d’une réponse s’il y a dissolution de l’Assemblée.
Le Forum de consultation du Commissaire à la santé et au bien-être
La Loi sur le Commissaire à la santé et au bien-être12 (L.R.Q., c. C-32.1.1), adoptée en 2005, a pour mission d’apporter un éclairage pertinent au débat public et à la prise de décision gouvernementale dans le but de contribuer à l’amélioration de l’état de santé et de bien-être des Québécoises et des Québécois. Le Commissaire apprécie les résultats atteints par le système de santé et de services sociaux. Il en évalue l’ensemble des éléments en se penchant, notamment, sur la qualité, l’accessibilité, la continuité et le financement des services. Il s’intéresse aux différents facteurs qui ont une influence sur la santé et le bien-être, ainsi qu’aux questions qui entourent les médicaments et les technologies. Il étudie les aspects éthiques des enjeux qui émergent dans le domaine de la santé et du bien-être. Pour ce faire, le Commissaire consulte les citoyennes et les citoyens, les experts et les acteurs du système de santé et de services sociaux. Il peut procéder à divers types de consultations, dont des audiences publiques. Mais ce qui distingue le Commissaire à la santé et au bien-être est qu’il travaille avec un Forum de consultation.
Le Forum de consultation du Commissaire à la santé et au bien-être est une instance délibérative formée de 18 citoyens venant de chacune des régions du Québec et de 9 experts. La procédure de sélection des personnes aptes à composer le Forum de consultation est régie par un Règlement, et ses membres sont tenus de suivre un code d’éthique. Les membres débattent d’enjeux complexes, échangent et confrontent divers arguments, mais aussi différentes rationalités, tout en étant alimentés par l’information provenant du Commissaire ou d’autres sources. Cette forme de débat, inspirée des méthodes délibératives, favorise l’évolution des points de vue à travers un dialogue orienté vers la recherche du bien commun. Les savoirs qui se développent et se transforment pendant ces délibérations alimentent la réflexion du Commissaire sur le système de santé et de services sociaux, en combinaison avec les résultats d’autres formes de participation publique. Les rapports du Commissaire doivent faire état de la consultation du Forum et du résultat de ses délibérations. Ces documents sont transmis au ministre de la Santé et des Services sociaux et la plupart sont également déposés à l’Assemblée nationale. Le Commissaire peut les diffuser largement afin d’éclairer le débat qui a cours dans l’espace public.
Les consultations des commissions parlementaires
Les commissions parlementaires peuvent mener des consultations et solliciter l’opinion de la population autrement que par l’accueil de commentaires sur le site de l’Assemblée nationale. Ces consultations peuvent être générales (s’adressant à l’ensemble de la population), particulières (sur invitation) ou en ligne. Le plus souvent, les auditions publiques constituent le moment fort d’une consultation parlementaire. Ces auditions se déroulent généralement à l’hôtel du Parlement, à Québec. Durant les auditions publiques, les citoyens et les représentants d’organismes convoqués présentent leur mémoire ou leur point de vue et répondent aux questions des députés.
Selon certains auteurs, les consultations des commissions parlementaires comportent des limites: leurs procédures sont souvent complexes; elles favorisent les groupes organisés de la société civile plutôt que les citoyens individuels13; des efforts ne sont pas systématiquement entrepris afin d’encourager la participation de tous, ou des populations marginalisées; et enfin, la consultation favorise généralement la juxtaposition des points de vue et, par conséquent, n’incite pas à l’échange entre les participants.
Quelques commissions parlementaires québécoises se sont néanmoins distinguées des commissions parlementaires habituelles en se donnant davantage de moyens pour engager les citoyens dans leurs travaux: la Commission sur l’avenir politique et constitutionnel du Québec (Bélanger-Campeau, 1990), une commission mixte composée de députés de tous les partis, de députés fédéraux et de représentants de la société civile, chargée de consulter la population sur les suites à donner à l’échec de l’Accord du lac Meech; la Commission spéciale sur la Loi électorale (2006), qui a intégré un mécanisme de délibération citoyenne à son processus de consultation par le biais d’un comité de citoyens (examinée à la section 6.3, page 35); la Commission sur le droit de mourir dans la dignité (2012), qui s’est déplacée à travers le Québec pour consulter les citoyens. Mentionnons aussi, bien qu’il ne s’agisse pas d’une instance parlementaire, la commission permanente du Commissaire à la santé et au bien-être (examinée à la section suivante), qui s’est dotée d’un mécanisme de délibération citoyenne digne de mention dont l’Assemblée nationale pourrait s’inspirer.
Les organismes conseil
Le gouvernement québécois peut compter sur l’apport d’organismes conseil qui agissent comme organismes publics mais indépendants, dédiés à la réflexion critique et la formulation d’avis selon les besoins de différents ministères. À titre d’exemples, mentionnons le Conseil supérieur de l’éducation, le Conseil supérieur de la langue française, et le (feu) Conseil de la science et de la technologie (CST). D’autres organismes de conseil tels que le Conseil du statut de la femme sont aussi appelés à réaliser de la participation publique lorsque leurs travaux le requièrent. À l’heure actuelle, c’est la réglementation propre à chacun de ces organismes qui dicte les façons de faire de la participation publique. Le plus souvent, cette réglementation vise davantage la composition et le fonctionnement des comités directeurs que les mécanismes utilisés pour l’interaction avec le public et les modalités de participation.
En 2010, à l’occasion d’un exercice budgétaire visant une réduction des dépenses publiques, le gouvernement du Québec a aboli ou fusionné près de 30 organismes, fonds et sociétés: Commission de l’équité salariale, Conseil permanent de la jeunesse, Conseil des relations interculturelles, Conseil consultatif du travail et de la main-d’œuvre, Conseil de la famille et de l’enfance, Conseil des services essentiels, Conseil des aînés, etc. Plusieurs organisations de la société civile ont dénoncé ces mesures comme annonciatrices d’un affaiblissement de leur contribution aux affaires publiques.
Instances fédérales
Il est difficile d’extraire une liste d’instances de la participation publique sur la scène fédérale, puisque celle-ci y est plutôt affirmée à travers un ensemble de directives, de règlements et de politiques qui encadrent les pratiques ministérielles dans leurs cycles standardisés. Pour une description exhaustive et une perspective analytique sur la participation publique sur la scène fédérale, lire « Quelle participation publique observe-t-on sur la scène fédérale? »
1 Gouvernement du Québec, Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, chapitre 0.3. En ligne.
2 Ministère des Affaires municipales, des Régions et de l’Occupation du territoire, La municipalité régionale de comté: compétences et responsabilités, guide explicatif, Québec, Gouvernement du Québec, avril 2009, p.55.
3 Gouvernement du Québec, Loi sur les cités et les villes, chapitre C-19, section IX, 322. En ligne.
4 Gouvernement du Québec, Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités, chapitre E-22. En ligne.
5 Laurence Bherer, «Les trois modèles municipaux de participation publique au Québec», dans Télescope, vol. 17, no 1, 2011, p.162.
6 Ville de Québec, Espaces d’expression: la participation des citoyennes et des citoyens à la vie municipale de Québec, 2005. En ligne.
7 Benoît Morisette, «Historique de la participation publique au Québec dans trois domaines», dans Miriam Fahmy (dir.), L’état du Québec 2013-2014, Montréal, Boréal, 2013.
8 Ville de Deux-Montagnes, Politique d’information, de consultation et de participation, 2008. En ligne.
9 Ville de Sherbrooke, Politique de consultation publique, 2009. En ligne.
10 Vincent van Schendel, «La participation syndicale et des autres acteurs de la société civile dans les conférences régionales des élus (CRÉ): portrait, alliances, stratégies», dans Cahiers de l’ARUC-ÉS, 2005, p.3.
11 Table de concertation des forums jeunesse régionaux du Québec, La participation citoyenne et les forums jeunesse régionaux, 2012. En ligne.
12 Gouvernement du Québec, Loi sur le Commissaire à la santé et au bien-être, chapitre C-32.1.1. En ligne.
13 Léonore Pion et Florence Piron (dir.), Aux sciences, citoyens!, Montréal, Presses de l’Université de Montréal, 2009.
14 Diane Lamoureux, «Démocratiser radicalement la démocratie», dans Nouvelles pratiques sociales, vol. 21, no 1, 2008, p.126.
L
«Fonction d’expression de la pensée et de communication entre les hommes, mise en œuvre au moyen d’un système de signes vocaux (parole) et éventuellement de signes graphiques (écriture) qui constitue une langue.»
Source: Le Petit Robert, 2000
Le langage est l’outil le plus essentiel de la participation, quel que soit le degré d’engagement des participants dans le processus. Il s’accompagne des exigences de clarté et de compréhensibilité, que l’on soit à l’étape de la production d’une information préparatoire à la participation, ou à l’étape du dialogue et de la discussion.
M
«En sociologie, un mouvement social est un ensemble de réseaux informels (des organisations et des acteurs isolés) construit sur des valeurs partagées et de la solidarité et qui se mobilise au sujet d’enjeux conflictuels, en ayant recours à différentes formes de protestation.»
Source: Donatella Della Porta et Mario Diani, Social Movements: An Introduction, Oxford, Blackwell, 1999)
Un exemple de mouvement social est celui auquel on réfère souvent sous le vocable «mouvement altermondialiste», à l’origine des Forums mondiaux de Porto Alegre et d’ailleurs.
Le «Printemps arabe» est un autre exemple d’événement porté par des mouvements sociaux.
N
«Le nouveau management public est un modèle de gestion de l’administration publique érigé en opposition au modèle de gestion bureaucratique. Comme le soulignent Gow et Dufour (2000), lorsque le nouveau management public ne conduit pas l’administration publique à délester ses activités, par un recours à l’impartition, à des partenariats public-privé et à la privatisation, il incite les instances politiques à miser sur la professionnalisation des gestionnaires de l’administration publique pour réformer la bureaucratie et à leur accorder une plus grande marge de manœuvre en contrepartie d’une imputabilité accrue à l’endroit de la performance de l’administration.
Dans ce cadre, il est attendu des gestionnaires de l’administration publique qu’ils mobilisent les principes et les outils de gestion propres aux entreprises privées dans le but de fournir les résultats escomptés. En plus de s’appuyer sur la gestion par résultats, la concurrence entre les unités administratives et les incitations individuelles à la performance, le nouveau management public met l’accent sur l’efficience, le contrôle des coûts, la qualité des services offerts aux clients et la flexibilité organisationnelle. Le nouveau management public s’oppose ainsi aux principes de la bureaucratie que sont la centralisation, la continuité de la relation entre l’administration et les instances politiques, la prudence, de même que la surveillance étroite des processus (Charih et Rouillard, 1997)1.»
Le modèle de la nouvelle gestion publique traduit également l’exigence faite aux administrations contemporaines de répondre efficacement aux besoins de citoyens-clients, dont le concours est utile à l’évaluation des résultats de la prestation de services publics. La nouvelle gestion publique vient ainsi appuyer la hausse de la valeur de la participation publique, pour des administrations en quête des bénéfices de l’approche participative, dont l’amélioration de la qualité des services par les possibilités de rétroactions de la population, et l’accroissement du soutien du public aux politiques publiques.
1 Michèle Charbonneau, Dictionnaire encyclopédique de l’administration publique, École nationale d’administration publique, 2013.
P
La participation citoyenne
Preuve que la pratique en a largement précédé l’étude, et que cette pratique est en transformation constante, aucune définition de la participation citoyenne ne fait consensus à ce jour. Dans ce contexte, l’Institut du Nouveau Monde (INM) a choisi de constuire sa propre définition, qui synthétise et élague les définitions qui circulent, et qui les éclaire des apprentissages que l’Institut a pu faire en 10 ans d’animation de la participation citoyenne, dont il est devenu un chef de file.
«La participation citoyenne est l’exercice et l’expression de la citoyenneté à travers la pratique de la participation publique, de la participation sociale et de la participation électorale.»
Participation publique
La participation publique, c’est l’engagement des individus dans des dispositifs formels régis par des règles clairement établies et ayant pour but l’atteinte d’un objectif formulé explicitement. Ces dispositifs peuvent être des structures ou des processus, permanents ou ponctuels. Ils peuvent être initiés par des institutions publiques, qu’elles soient fédérales, provinciales, régionales ou municipales, ou par des organismes privés, des entreprises ou des OSBL.
Participation sociale
La participation sociale faire référence à l’implication des individus dans des activités collectives dans le cadre de leur vie quotidienne. (Par exemple, être membre d’un groupe communautaire, d’une association de locataires, d’un syndicat ou d’un parti politique, faire du bénévolat pour un organisme caritatif, militer pour une cause, etc.)
Participation électorale
La participation électorale est pratiquée lors d’élections visant à élire des représentants à l’échelle fédérale, provinciale, municipale ou scolaire. Le citoyen participe soit en votant, soit en présentant sa candidature. La participation électorale est soumise à des règles strictes (âge, citoyenneté, lieu de résidence, etc.) qui varient selon le scrutin. Ces scrutins ont lieu à intervalles réguliers.
Fluidité, éthique, innovation
Il est important de noter que, du point de vue de l’individu qui s’adonne à de la participation citoyenne, il peut y avoir une grande fluidité et un chevauchement dans les pratiques. Ainsi, les définitions ci-dessus servent à nommer et expliquer des pratiques, sans imposer de règles ou de dogmes aux citoyens qui les pratiquent. Les règles servent également à baliser les attentes des citoyens qui s’engagent dans un processus.
Du point de vue des instigateurs et animateurs de la participation citoyenne, ces catégories sont essentielles car elles impliquent des règles, des normes et une éthique qui varient largement d’une catégorie à l’autre. Ces catégories peuvent aussi servir de guide pour mesurer l’évolution d’une pratique dans le temps.
Aussi, en raison de la demande grandissante de participation citoyenne de la part de certains groupes et individus et de la disponibilité d’outils de communication numériques de plus en plus sophistiqués, les pratiques de participation sont en constante évolution. De grandes innovations dans les processus voient régulièrement le jour à l’échelle planétaire. Les catégories de pratiques décrites ci-dessus ne sont donc pas définitives. L’Institut du Nouveau Monde compte rester à l’affût des tendances sociales et des pratiques concrètes afin de continuer à raffiner ses définitions et s’assurer qu’elles refètent la réalité changeante.
Qui participe?
Il est utile de distinguer la participation des citoyens individuels de celle des groupes organisés, deux types de participation qui ont leur importance propre. Les groupes organisés constituent un important levier de participation citoyenne puisqu’il n’est pas toujours possible pour le citoyen de se représenter lui-même. En même temps, Michel Venne explique que «le débat public est monopolisé par des associations disposant de moyens de communication et de lobbying. Patronat contre syndicats. Environnementalistes contre industriels. Pharmaceutiques contre médecins1.» Ces associations prétendent représenter des groupes de citoyens dont l’agrégation formerait l’ensemble de la société; or plusieurs individus glissent dans les interstices entre ces différentes affiliations. Le potentiel de représentation des citoyens organisés n’étant que partiel, la participation des citoyens individuels s’avère essentielle. Celle-ci est néanmoins confrontée à un obstacle additionnel: l’univers des politiques publiques se morcelle en spécialités qui appellent une expertise.
Il est, dans ces circonstances, difficile pour les citoyens individuels d’obtenir la reconnaissance requise afin d’intégrer les espaces de formulation des politiques publiques2. C’est tout le défi de faire dialoguer des experts, des représentants de groupes d’intérêt et des citoyens: comment peut-on faire en sorte que les citoyens n’adhèrent pas machinalement aux propositions avancées par les experts, mais aient plutôt la confiance d’exprimer une opinion qui leur soit propre? À cet égard, nombre de citoyens se disent habités par un «sentiment d’incompétence», lequel nourrit leur hésitation à se prononcer, laissant ainsi le champ libre aux experts3. La valorisation du savoir pratique des citoyens est donc primordiale, d’autant plus qu’une connaissance se construisant au fil d’expériences peut révéler des facettes d’un enjeu qui, autrement, demeureraient dans l’ombre.
1 Michel Venne, «La participation donne confiance», dans Éthique publique, vol. 13, no 2, 2011, p. 67.
2 Laurence Bherer, «Les relations ambiguës entre participation et politiques publiques», dans Participations, vol. 1, no 1, 2011, p. 106.
3 Michel Venne, «Des citoyens responsables», dans Télescope, vol. 17, no 1, 2011.
La participation électorale
La participation électorale est une forme de participation citoyenne, au même titre que la participation publique et que la participation sociale.
La participation électorale concerne la participation aux élections. On peut inclure dans cette catégorie autant le fait de voter que celui de se porter candidat.
Une tendance à la baisse
La participation électorale connaît aujourd’hui un déclin généralisé dans les démocraties modernes1. Au Canada, le taux de participation aux élections de 2011 était de 61%2. Le portrait de la participation électorale au Québec n’est malheureusement guère plus reluisant. Ainsi, le Directeur général des élections du Québec souligne que «les élections générales de décembre 2008 ont été marquées par un taux de participation de 57,43%, le plus bas depuis plus de 70 ans3». Le désintérêt que traduit ce chiffre est pour le moins alarmant et, dans cette optique, il est certainement encourageant que près de 75% des Québécois aient exercé leur droit de vote lors des élections du printemps dernier4.
Quant au palier municipal, le taux de participation à la mairie pour les élections de 2009 avoisinait les 50% à Québec, alors qu’à Montréal le taux était de 39%5. Mentionnons toutefois qu’au palier municipal, le suffrage universel est une initiative plutôt récente puisqu’il n’a été établi que dans les années 19706. Auparavant, seuls les propriétaires fonciers disposaient du droit de vote.
Les élections scolaires sont pour leur part boudées par une écrasante majorité d’électeurs. Ainsi, le taux de participation aux élections de 2007 n’aura atteint qu’un frêle 8%7.
Des solutions envisagées
Diverses innovations ont été pensées afin de renverser cette tendance qui contribue directement à ce qu’on appelle le déficit démocratique. Parmi ces innovations, il y a le vote postal et le vote électronique, qui visent à faciliter l’exercice du vote.
Il existe également des méthodes moins connues comme l’abstention positive, qui permet à l’électeur d’inscrire une option ne figurant pas au préalable sur son bulletin de vote, ou encore le vote cumulatif, qui permet à l’électeur d’octroyer au(x) candidat(es) de son choix un certain nombre de points en fonction des valeurs qu’ils partagent.
D’autres idées ont été explorées, telles que la réduction de l’âge légal pour voter, la citoyenneté universelle qui cèderait un droit de vote aux enfants – droit cependant exercé par les parents jusqu’à la majorité – et enfin le race-consciousness districting, une pratique employée aux États-Unis, qui correspond à la délimitation des circonscriptions de manière à favoriser le vote en bloc des groupes «racisés».
Le vote obligatoire, qui impose une amende à ceux qui n’exercent pas leur droit de vote, permet d’atteindre des taux de participation plus élevés. En Australie, le taux de participation est relativement stable depuis 1946 et oscille autour des 94%8.
À l’exception du vote obligatoire, la prudence est de mise dans l’application d’innovations électorales, car la corrélation entre les pratiques énumérées ci-haut et le taux de participation électorale n’est pas prouvée9.
Le politologue André Blais nous rappelle que «la facilité enlève (certainement) une excuse pour ne pas voter, mais il faut au départ avoir une raison pour voter10». Selon Blais, ce qui motive généralement les gens à voter serait plutôt le sens d’un certain devoir civique. Au Québec, le débat emprunte généralement la voie d’une réflexion autour de la réforme du mode de scrutin. Lors des élections provinciales de 2012, l’idée d’installer des bureaux de vote dans les cégeps afin de favoriser la participation des jeunes a également été soulevée.
Qui participe?
Pour ce qui est du droit de vote, qu’il s’agisse d’élections provinciales, municipales ou scolaires, les conditions pour apparaître sur la liste électorale sont essentiellement les suivantes:
- être âgé(e) de 18 ans ou plus
- avoir la citoyenneté canadienne
D’autres dispositions peuvent intervenir, telle l’exigence de résider sur le territoire de la commission scolaire ou de la municipalité où se tiennent les élections. De plus, un électeur ne peut pas être sous curatelle. De la même manière, quiconque a été reconnu coupable de fraude électorale perd le droit d’avoir le statut d’électeur.
Pour poser sa candidature, certains critères spécifiques peuvent s’ajouter aux précédents. Par exemple, pour être candidat aux élections provinciales, il faut obtenir la signature de 100 électeurs inscrits sur la liste électorale de la circonscription où l’on souhaite se présenter (DGEQ).
Qui la met en train?
Les élections sont encadrées par l’État. Au Québec, l’institution qui s’en charge est le Directeur général des élections. Un autre Directeur général s’occupe des élections fédérales canadiennes. Les élections provinciales et fédérales sont déclenchées lorsque le lieutenant-gouverneur ou le gouverneur général dissout la Chambre des représentants. Il s’agit donc d’un processus initié par l’État. Cependant, le choix de voter ou non demeure une prérogative du citoyen. Il en va de même pour le fait de se porter candidat lors d’élections.
1 Jean-Herman Guay, «L’apprentissage de la démocratie», dans Éthique publique, vol. 13, no 2, 2011.
2 Institute for Democracy and Electoral Assistance, «Voter turnout», 2011. En ligne.
3 Directeur Général des Élections du Québec, Historique du taux de participation, Gouvernement du Québec, 2012. En ligne.
4 Id.
5 Ministère des Affaires Municipales, Régions et Occupation du territoire, Élections municipales 2009, Gouvernement du Québec, 2009. Pour connaître le taux de participation dans votre municipalité.
6 André Duhamel et Benoit Mercier, La démocratie, ses fondements et ses pratiques 2e édition, Montréal, Le directeur général des élections du Québec, 2005, p. 99.
7 Ministère de l’Éducation, du Loisir et du Sport, Direction générale des régions, Les résultats des élections scolaires 2003 et 2007, Gouvernement du Québec, 2007.
8 Institute for Democracy and Electoral Assistance, «Voter turnout», 2011. En ligne.
9 Graham Smith, Beyond the Ballot. 57 Democratic Innovations from Around the World, Londres, Power of Inquiry, 2005. En ligne.
10 André Blais, «Mon vote peut-il faire la différence?», dans Les professeurs de science politique de l’Université de Montréal, La politique en questions, Montréal, Presses de l’Université de Montréal, 2008, p. 56.
La participation publique
La participation publique est une forme de participation citoyenne, au même titre que la participation électorale et que la participation sociale.
Elle désigne l’engagement des individus dans des dispositifs formels régis par des règles clairement établies et ayant pour but l’atteinte d’un objectif formulé explicitement. Ces dispositifs peuvent être des structures ou des processus, permanents ou ponctuels.
La participation publique ne vise pas à se substituer à la représentation, mais plutôt à la complémenter.
La participation entre les élections: une valeur en hausse?
Depuis une trentaine d’années, au Québec, de nouveaux espaces de participation publique ont été créés afin de permettre aux citoyens de participer à certaines décisions prises par les autorités publiques. On observe aussi que les citoyens revendiquent plus d’espaces de participation entre les élections1, notamment pour que cette participation ne se manifeste pas seulement en période de crise ou en réaction à des décisions déjà prises. Le gouvernement cherche pour sa part les moyens de répondre à cette demande. À la suite des élections provinciales de septembre 2012, cette volonté d’encourager la contribution des citoyens aux affaires publiques s’est concrétisée par la création du Secrétariat aux institutions démocratiques et à la participation citoyenne.
Pour appuyer la thèse d’une hausse de la valeur de la participation des citoyens aux affaires publiques, on peut mentionner: le modèle de la nouvelle gestion publique, qui suit une logique de décentralisation et de subsidiarité, la diversité sociale croissante, qui complexifie les tâches de représentation, la crise de confiance dans les institutions publiques2, ou encore le besoin de recourir à l’intelligence collective et à la coopération pour résoudre les problèmes complexes.
Une participation de quelle nature?
La participation publique peut offrir aux citoyens une occasion d’influencer des orientations, projets, programmes, politiques ou plans, à diverses étapes de leur production ou de la prise de décision – lors de la mise à l’agenda, de l’élaboration, de la mise en œuvre, du suivi ou de l’évaluation.
Les possibilités d’influence et, par le fait même, les attentes que les citoyens peuvent entretenir quant à l’impact de leur participation varient selon le degré de responsabilité qui leur est accordé à travers différents mécanismes, qui sont eux-mêmes fonction des objectifs poursuivis. Les objectifs poursuivis et les degrés d’engagement des citoyens dans un processus de participation sont souvent illustrés sous forme d’échelle.
Qui participe?
La participation publique peut faire intervenir plusieurs acteurs: les citoyens individuels, les citoyens organisés, les parties prenantes d’un projet, les entreprises privées, les chercheurs et experts, les élus ou les décideurs, ainsi que les administrateurs ou les fonctionnaires3. La participation peut aussi bien être ouverte à tous que privilégier l’implication d’un certain type de citoyens, dépendamment du mécanisme participatif retenu.
Qui la met en train?
Traditionnellement, l’expression «participation publique» était utilisée pour parler des initiatives de participation commandées par des institutions publiques, qu’elles soient fédérales, provinciales, régionales ou municipales. Dans les 20 dernières années, la participation publique est toutefois apparue comme étant aussi organisée à l’initiative d’organismes privés, d’entreprises ou d’OSBL.
Pour aller plus loin:
Échelles de la participation publique
Règles de l’art de la participation publique
Instances de la participation publique
1 Sondage web sur la démocratie et la participation citoyenne. Rapport d’analyse des résultats, réalisé par le Bureau d’intervieweurs professionnels (BIP) pour le compte de l’Institut du Nouveau Monde (INM), 22 mai 2013. En ligne.
2 Ibid.
3 Nikki Slocum et al., Méthodes participatives. Un guide pour l’utilisateur, Bruxelles, Fondation Roi Baudouin, 2006, p. 5.
La participation sociale
La participation sociale faire référence à l’implication bénévole des individus dans des activités collectives. La sociologue Stéphanie Gaudet la définit comme «(…) l’action de participer à une activité grâce à laquelle un individu contribue, en donnant du temps gratuitement, à la collectivité».
Des nouvelles pratiques
Depuis 1992, la participation sociale des Canadiens est en constant déclin. Parallèlement à cette diminution, les Canadiens dédient en moyenne 30 minutes de plus par jour au travail rémunéré et au transport qu’auparavant2. Stéphanie Gaudet suggère cependant que plutôt que d’observer une simple baisse de la participation, synonyme d’un désengagement des citoyens, on assisterait peut-être à une transformation des liens entre l’individu et le collectif : «les personne privilégieraient un engagement distancié, spontané et déterritorialisé3», et c’est en fonction de ces contraintes que de nouvelles formes de participation sociale seraient en train d’émerger. Par exemple, aujourd’hui, la participation des jeunes transige surtout par les médias sociaux. Cette émergence de nouvelles pratiques explique d’ailleurs que certains organismes donnent des définitions beaucoup plus larges de la participation sociale, en y intégrant désormais des pratiques comme l’entrepreneuriat social, bien qu’il n’implique pas la notion de gratuité, ou la consommation responsable, malgré qu’elle ne corresponde pas à un don de temps.
Les effets du nouveau management public
On peut aussi comprendre ces changements à travers la lunette de la transformation de l’État. La «gouvernance» pratiquée suivant le modèle du nouveau management public suit une logique de décentralisation et de subsidiarité.
Dans ce contexte, les groupes et associations de la société civile deviennent des «dispensateurs» de services. Ainsi, le rôle traditionnel de l’État-providence est délégué aux organismes communautaires dont le fonctionnement repose en partie sur l’action bénévole. Stéphanie Gaudet nous explique que dans cette logique il est compréhensible que les individus prennent leurs distances «d’organisations qui ont été instrumentalisées par l’État, mais qu’ils poursuivent leurs pratiques d’entraide dans la sphère privée4».
Qui participe?
L’ensemble de la population d’une société peut participer, la citoyenneté n’est pas requise. D’ailleurs, la participation sociale est probablement la forme la plus vaste, la plus disparate et celle qui rejoint le plus de gens.
Quelle forme ça peut prendre?
Les exemples usuels de la participation sociale sont: être membre d’un groupe communautaire, d’une association de locataires, d’un syndicat ou d’un parti politique, faire du bénévolat pour un organisme caritatif, militer pour une cause, etc.
Selon Stéphanie Gaudet, ces pratiques peuvent être regroupées en deux catégories: l’engagement formel et l’engagement informel. Le premier renvoie à l’implication au sein d’un organisme alors que le second réfère à l’implication dans son entourage, bien que cela n’englobe pas le travail domestique5.
1 Stéphanie Gaudet, «La participation sociale des Canadiens : une analyse selon l’approche des parcours de vie» dans Canadian Public Policy – Analyse des politiques, vol. 37, Numéro spécial 2011, p. 34.
2 Stéphanie Gaudet, «Lire les inégalités à travers les pratiques de participation sociale», dans SociologieS, 2012, En ligne.
3 Ibid.
4 Ibid.
5 Op. cit., p. 38.
«1. Partie considérée comme en lien avec une organisation dans l’accomplissement de ses responsabilités, à laquelle on présente l’information pertinente relative à ses opérations ou à ses activités. La partie prenante peut désigner un organisme, un établissement, une personne ou un groupe selon le cas.
2. Groupe ou particulier qui possède un intérêt plus ou moins direct dans la vie d’une organisation ou qui est susceptible d’être touché par des décisions prises par une organisation.»
Source: Office québécois de la langue française, 2003
Ce terme est couramment utilisé au Québec pour traduire le terme anglais stakeholder. Lorsqu’on parle des participants à un processus de participation, on utilise le terme partie(s) prenante(s) pour référer aux personnes ou aux groupes qui ont une relation d’intérêt vis-à-vis d’un processus ou de son objet.
Les parties prenantes se distinguent ainsi des citoyens ou du public au sens large, qui n’ont pas de statut ou de relation d’intérêt particulière vis-à-vis du processus ou de son objet.
«Une politique publique est un document rédigé par des acteurs gouvernementaux présentant leur vision d’un enjeu susceptible d’une action publique et, accessoirement, les aspects légaux, techniques, pratiques et opérationnels de cette action. Peut aussi être qualifié de politique publique le processus au cours duquel des élus décident d’une action publique sur un enjeu pour lequel certains acteurs gouvernementaux ou non gouvernementaux exigent une intervention.»
Source: Jean Turgeon et Jean-François Savard, Dictionnaire encyclopédique de l’administration publique, École nationale d’administration publique, 2013.
La participation des citoyens peut intervenir à différentes étapes de ce processus, qu’il s’agisse de la conception, de la réalisation ou de l’évaluation. L’intérêt de cette participation est multiple:
Accroître la confiance des citoyens dans les institutions
En faisant intervenir différents points de vue, la participation permet d’améliorer les processus de décision collective et les décisions qui en découlent. La participation publique permet donc de combler le déficit démocratique des processus décisionnels et d’accroître la légitimité des projets et politiques publiques. En impliquant les citoyens, elle favorise donc la confiance du public dans ses institutions.
Améliorer la cohésion sociale
La participation contribue au développement d’une nouvelle culture politique orientée vers la concertation. En effet, dans un contexte où les élus sont régulièrement sollicités par les groupes organisés, la participation publique des citoyens individuels permet en quelque sorte de rééquilibrer un rapport de force inégalitaire.
Développer les capacités (empowerment) du public et l’aider à comprendre les enjeux
L’approche participative permet aux citoyens de développer leurs compétences civiques. Prendre part à un processus participatif favorise une compréhension plus approfondie des enjeux et permet aux citoyens de développer la confiance dans leurs capacités.
Améliorer la qualité des décisions, des politiques et des services par l’apport de savoirs diversifiés
La participation publique de concert avec la représentation démocratique et le travail des technocrates engendre des résultats souvent plus pertinents. En effet, la participation publique permet de cerner les aspects d’un projet ou d’une politique publique qui suscitent la controverse. Par conséquent, il devient plus facile de cibler les modifications requises.
Accroître le soutien du public aux politiques publiques
La participation peut avoir un impact sur l’efficacité des politiques et des services publics. En effet, lorsque les citoyens participent à l’élaboration d’une solution, ils apporteront leur soutien à la mise en œuvre. L’approche participative permet également d’octroyer une légitimité qui fait parfois défaut aux projets et politiques publiques, renforçant ainsi son acceptabilité sociale1. En effet, on constate que les citoyens seront plus à même d’accepter une décision qu’ils ne partagent pas si celle-ci a été précédée d’une réelle délibération.
Créer les conditions d’émergence d’innovations
Certains problèmes complexes (tels le vieillissement de la population, le réchauffement climatique, le système de santé, etc.) demandent des innovations qui ne peuvent qu’éclore de l’intelligence collective3. La participation publique, en particulier dans ses formes les plus approfondies (voir l’échelle de la participation publique), est susceptible de créer les espaces d’émergence de cette intelligence collective. Elle contribue au développement d’une culture politique orientée vers la collaboration.
1 L’acceptabilité sociale est souvent comprise comme un synonyme de participation publique. Or, bien que la participation publique soit nécessaire pour l’atteinte de l’acceptabilité sociale, cette dernière relève d’une tout autre dynamique qui n’est pas l’objet de la présente étude.
Pour plus d’information sur l’acceptabilité sociale, consultez: Institut du Nouveau Monde, avec la collaboration de la Corporation de protection de l’environnement de Sept-Îles, Étude sommaire sur les processus et les facteurs d’acceptabilité sociale pour le secteur industrie, février 2013. En ligne.
2 L’intelligence collective peut être définie comme la capacité humaine à coopérer sur le plan intellectuel pour créer, innover, inventer. Selon l’encyclopédie Wikipédia, qui offre des définitions formulées collectivement grâce à la technologie du crowdsourcing, «l’intelligence collective désigne les capacités cognitives d’une communauté résultant des interactions multiples entre ses membres (ou agents)».
R
Les règles de l’art de la participation publique
En s’inspirant des principes et bonnes pratiques recensés auprès de différents organismes internationaux , l’Institut du Nouveau Monde identifie huit «règles de l’art» ou conditions à mettre en place afin d’assurer la réussite d’un exercice de participation publique.
Les règles de l’art traduisent un ensemble de principes destinés à encadrer les processus de participation publique pour assurer leur rigueur et leur intégrité:
Pour en savoir plus:
Malorie Flon, «Les règles de l’art de la participation publique», L’état du Québec 2013-2014, Boréal, 2013, pp. 59-64.
S
Participation dans le milieu de la santé
On compte 283 établissements de santé et de services sociaux au Québec, dont 95 CSSS, ainsi que 20 agences régionales et 18 directions de santé publique. L’État québécois a récemment adopté une série de lois obligeant les organismes publics du milieu de la santé à intégrer une forme de consultation populaire. La réforme instaurée en 2005 introduit la notion de responsabilité populationnelle, soit l’obligation pour les centres de santé et de services sociaux d’intégrer les besoins en matière de santé et de bien-être de toute la population sur un territoire défini.
Le projet de loi 83 a d’ailleurs introduit des modifications à la Loi sur les agences de développement de réseaux locaux de services de santé et de services sociaux (L.R.Q., c. A-8.1), obligeant les agences de la santé et des services sociaux non seulement à consulter mais aussi à informer la population1. La responsabilité populationnelle amène la reconnaissance de la contribution des savoirs citoyens dans l’organisation des services. Elle vise en somme à mobiliser les citoyens et les acteurs à propos d’objectifs et de projets communs en matière de santé et de bien-être.
Malgré les succès du Commissaire à la santé et au bien-être, des chercheurs québécois (Piron, 2010) constatent la méfiance des acteurs terrain de la santé vis-à-vis de la participation citoyenne. Par ailleurs, le milieu de la santé exprimerait un manque d’outils pour mettre en œuvre les dispositions législatives relatives à la participation. Des acteurs du milieu de la santé nous disent que la participation aux élections des représentants de la population aux conseils d’administration des établissements de santé et de services sociaux est anémique. Les assemblées de consultation sont souvent désertées. La participation des citoyens dans les processus d’adoption des projets cliniques est minimale. Les établissements ont certainement besoin d’acquérir et de s’approprier des connaissances afin de mieux répondre à leurs obligations légales2.
Parallèlement, la participation des citoyens est de plus en plus sollicitée dans le cadre de processus d’évaluation d’impact sur l’environnement ou sur la santé (Gagnon et al., 2010). Les autorités de santé publique sont mobilisées dans ces cadres mais ne disposent souvent pas des connaissances, des outils et des moyens pour favoriser cette participation. Au Québec, l’article 54 de la Loi sur la santé publique, entré en vigueur en 2002, vient institutionnaliser le principe d’évaluation d’impact sur la santé (ÉIS) pour les politiques du palier central. L’ÉIS vise à identifier et mesurer les effets potentiels sur la santé des projets de loi et règlements élaborés par les différents secteurs d’activité gouvernementale. En examinant la distribution de ces effets sur les divers groupes de la population touchés, l’ÉIS contribue également à réduire les inégalités sociales de santé. L’évaluation d’impact sur la santé a été retenue comme l’une des composantes du plan d’action 2011-2016 de l’axe santé et services sociaux du Plan Nord, soit: «Mettre en place un processus visant à analyser l’impact sur la santé des populations nordiques des projets de développement associés au Plan Nord.»
Soulignons que le milieu de la santé est très propice à la substitution, consciente ou non, de la notion de participation des usagers à celle de la participation publique. Sans préjuger de la légitimité de cette substitution dans certains cas, il convient de distinguer les deux publics, car la contribution des usagers introduit un biais propre à l’intérêt privé du participant, qui est susceptible de prévaloir sur l’intérêt général de la population. Cette permutation entre la participation des usagers versus celle des citoyens est aussi commune dans le milieu de l’éducation.
Malgré ces difficultés, la participation des citoyens est de plus en plus nécessaire dans l’univers de la santé publique (Venne, 2011). La hausse de la prévalence des «maladies de civilisation», le vieillissement de la population et l’accroissement du nombre de personnes qui, au cours des prochaines décennies, auront besoin de services pour compenser leur perte graduelle d’autonomie nous obligent à envisager diverses réponses qui passent par une forme ou une autre de participation publique (OMS, 2007 et Ramos, 2010).
Une première réponse consiste à responsabiliser les individus à l’égard de leur propre santé et de celle de leurs proches par la prévention et l’adoption de saines habitudes de vie. Une seconde réponse comporte un défi d’entraide et de solidarité par l’action bénévole et communautaire. Or les changements de comportement dépendent de l’adoption de nouvelles normes sociales qui définissent ce que la société estime être bon. Ces normes ne peuvent être définies d’en haut. Elles découlent d’un débat public permanent dans lequel les points de vue s’entrechoquent et les consensus émergent progressivement. Les citoyens sont appelés à participer à ces débats. C’est en s’appuyant sur ces nouvelles normes sociales que l’on peut ensuite adopter des politiques publiques qui soient favorables à la santé: lutte contre la pauvreté, sécurité publique, aménagement urbain, transport en commun, réduction de la pollution, fiscalité verte, etc.
Pour aller plus loin:
Comment la délibération peut-elle solutionner des problèmes complexes en santé?
1 Ministère de la Santé et des Services sociaux du Québec (MSSS), La participation citoyenne au cœur de la responsabilité populationnelle: document de soutien, Québec, Gouvernement du Québec, septembre 2006.
2 Entrevue avec un représentant de l’Association québécoise des établissements de santé et de services sociaux (AQESSS), février 2012.
Personne-ressource
Communiquez avec Malorie Flon, directrice du développement
Téléphone : 514 934-5999 / 1 877 934-5999, poste 231
Courriel : malorie.flon@inm.qc.ca
