Lexique sur la démocratie et la participation citoyenne
Comprendre la participation citoyenne, c’est aussi saisir les fondements qui la soutiennent et les principes qui l’encadrent. Vous trouverez dans cette section les concepts-clés de notre démocratie et de la vie en société, cadre au sein duquel s’exerce la participation citoyenne sous toutes ses formes.
Personne-ressource
Communiquez avec Malorie Flon, directrice du développement
Téléphone : 514 934-5999 / 1 877 934-5999 poste 231
Courriel : malorie.flon@inm.qc.ca
A
C
Un citoyen est celui qui fait partie d’une communauté politique démocratique et qui en assume les responsabilités (ou les devoirs) ainsi que les avantages1.
Dimension juridique
On découpe généralement le concept de citoyenneté en trois dimensions.
La première dimension fait du citoyen un sujet de droit. Autrement dit, c’est en vertu de son statut de citoyen qu’un individu dispose de droits et de libertés. L’une des premières conceptualisations de la citoyenneté a été celle proposée par le sociologue britannique Thomas Humphrey Marshall. Ce dernier distinguait les droits civils, les droits politiques et les droits sociaux, qui auraient été acquis respectivement aux XVIIIe, XIXe et XXe siècles. Le citoyen détient donc en premier lieu des droits civils, héritage de la Révolution française de 1789, qui répondent à l’impératif de préserver son autonomie individuelle contre la menace latente de l’arbitraire du pouvoir étatique.
La citoyenneté juridique donne également naissance à un second type de droits, les droits politiques, qui permettent essentiellement au citoyen de voter ou de se porter candidat lors d’une élection.
Enfin, les droits sociaux visent à garantir à chacun les capacités de réaliser l’autonomie concrète qu’exige l’exercice de la souveraineté populaire. Car bien que les citoyens soient égaux en droit, les individus concrets, eux, demeurent fondamentalement inégaux dans leurs conditions d’existence2. C’est donc en vertu de ces droits sociaux que l’on reconnaît que l’égalité politique et juridique doit dorénavant s’accompagner d’une égalité sociale et économique. La naissance de l’État-providence aux suites de la Deuxième Guerre mondiale découle par ailleurs de ce constat.
Depuis peu, on ajoute à cette liste les droits culturels, que d’aucuns appellent aussi des droits différenciés, et qui garantissent la reconnaissance de l’identité ou de la culture.
En somme, la citoyenneté juridique fait du citoyen un sujet de droit. Cela dit, les privilèges dont il bénéficie s’accompagnent également de responsabilités, telles que le respect des lois et parfois même la défense de la société.
Dimension identitaire
La seconde dimension de la citoyenneté renvoie à la sphère de l’identité. C’est cet aspect qui nous permet d’expliquer le fait plutôt singulier que deux personnes qui ne se croiseront peut-être jamais, l’une vivant par exemple à Montréal et l’autre demeurant à Sept-Îles, ont néanmoins le sentiment de faire partie d’une même communauté d’appartenance. Certains parlent d’ailleurs de cette dimension comme étant l’aspect psychologique de la citoyenneté. «C’est seulement si nous nous sentons concernés par nos concitoyens que peuvent s’établir des liens de solidarité et donc une forme dejustice sociale. Cet aspect est essentiel, car la citoyenneté demande qu’en certaines occasions nous fassions passer les intérêts collectifs avant notre intérêt personnel3.» En effet, la redistribution de la richesse et le maintien d’un filet social requièrent l’existence d’une certaine solidarité. C’est ce qui nous amène à affirmer que la citoyenneté est la «source» du lien social4.
Dimension civique (ou participative)
La dimension civique vient compléter ce triptyque. Pour le sociologue Guy Rocher, la citoyenneté ne doit pas être abordée comme un statut immuable, mais plutôt comme un processus de construction engagé par le citoyen lui-même . La dimension civique ou participative de la citoyenneté réfère à l’engagement du citoyen dans l’espace public afin de contribuer au façonnement de la société.
Un débat en cours
On oppose souvent deux conceptions de la citoyenneté, libérale ou républicaine, qui nous viennent respectivement des traditions anglaise et française. Cette opposition traduit la tension qui existe entre, d’une part, la volonté de garantir l’autonomie de l’individu et, d’autre part, celle d’assurer la cohésion sociale. La citoyenneté républicaine est conçue comme un tout indivisible dans lequel se confondent les individus. Elle suggère l’existence d’un intérêt collectif auquel s’identifieraient tous les citoyens. Cette conception est porteuse d’une insistance singulière sur le devoir de solidarité. Par opposition, la conception libérale postule plutôt la prééminence des libertés individuelles et, par extension, de la personne privée. En outre, l’intérêt général y est envisagé comme la somme des intérêts particuliers.
Cette dichotomie est en fait une simplification de la réalité, la citoyenneté québécoise étant en équilibre entre ces pôles6.
1 Lynda Champagne et Jean François Marçal, L’engagement citoyen: fondements et pratiques. La démocratie, la citoyenneté et les défis de la citoyenneté contemporaine, Montréal, Association québécoise des organismes de coopération internationale (AQOCI), 2011. En ligne.
2 Dominique Schnapper, Qu’est-ce que la citoyenneté?, Paris, Gallimard, 2000.
3 Lynda Champagne et Jean François Marçal, op. cit.
4 Dominique Schnapper, op. cit.
5 Guy Rocher, «Droits fondamentaux, citoyens minoritaires, citoyens majoritaires», dans Michel Coutu et al. (dir.), Droits fondamentaux et citoyenneté, Montréal, Éditions Thémis, 2000.
6. Lynda Champagne et Jean François Marçal, op. cit.
Your Content Goes Here
Your Content Goes Here
«1. Lutte, combat.
2. Rencontre d’éléments, de sentiments contraires qui s’opposent.»
Source: Le Petit Robert, 2000
La délibération et d’autres techniques de dialogue sont souvent présentées comme des moyens de réduire les tensions et les conflits qui apparaissent régulièrement dans la vie des sociétés démocratiques. Il y a néanmoins lieu de distinguer le conflit de la violence et de se prémunir contre un glissement de sens commun, qui consiste à se faire une représentation négative du conflit et à le voir comme un événement inopportun qu’il s’agit de combattre ou de résorber au nom de la «paix sociale». Il convient plutôt de reconnaître que la démocratie est fondée sur la possibilité même de l’expression du conflit. Celui-ci s’incarne notamment à travers l’existence d’un parti au pouvoir et d’un parti d’opposition au parlement, mais aussi, de manière plus diffuse, à travers les responsabilités et droits politiques des citoyens, qui peuvent s’exprimer librement dans la sphère publique, en faveur ou en défaveur des différents sujets d’actualité.
«Les conflits témoignent alors des capacités de résistance à des formes d’oppression, qu’elles soient de classe, de race ou de genre, visant à changer le récit de la communauté politique afin de rendre au terme de démocratie son sens authentiquement originel: un égal accès à la sphère publique pour tous.1»
Ainsi, la délibération, et les techniques de dialogue, plutôt que de toujours chercher le consensus, cherchent autant la révélation du conflit et des divergences qui s’expriment dans la sphère sociale, pour l’éclaircissement de leurs principes sous-jacents et pour l’éclairage qu’ils apportent à la prise de décision, surtout dans les cas où ces divergences s’avèrent insolubles.
2. Accord d’une forte majorité de l’opinion publique.»
Source: Le Petit Robert, 2000
Le consensus est un outil pour la prise de décision, et il peut constituer l’objectif d’une démarche de participation, en tant qu’expression d’une opinion ou d’un sentiment qui suscite l’adhésion d’une forte majorité.
Le consensus n’est cependant pas le seul résultat possible du dialogue. En effet, la délibération et d’autres techniques de dialogue servent tout autant à la révélation des tensions et des conflits qui apparaissent dans la vie démocratique, et dont il est utile de démêler les principes sous-jacents, même s’ils ne sont pas toujours solubles et ne débouchent pas sur un consensus.
D
Le Commissaire à la santé et au bien être définit le débat public comme un «[…] processus continu de circulation et de confrontation de discours qui se déroule dans l’espace public. Il renvoie aux dialogues collectifs, aux échanges d’arguments et à l’examen de questions par la rencontre de positions contradictoires1».
Le débat public peut parfois être encadré par l’État, mais ce n’est pas toujours le cas. Il peut porter sur une panoplie de questions relatives à l’intérêt public. Il peut se produire en personne, c’est-à-dire face à face et de vive voix, ou encore, et c’est plus fréquemment le cas, il peut passer par l’intermédiaire des médias.
Le débat renvoie donc à une façon d’échanger des arguments qui implique l’écoute et la possibilité de réviser sa position. L’échange, c’est ce mouvement de va-et-vient entre les différents interlocuteurs qui opère une force transformatrice sur les positions de chacun(e). «C’est l’altération qui est au cœur de la délibération politique, à savoir la capacité d’admettre qu’une opinion puisse être affinée ou même écartée par la force du processus délibératif2». On entrevoit donc une distinction très nette entre le débat et la simple diffusion d’information. Théoriquement, le débat ferait émerger une forme d’intelligence collective qui bénéficierait à la défense du bien commun.
La pluralité d’opinions qui se confrontent est une condition inhérente au débat public. C’est pourquoi le conflit est le propre du débat. Cependant, conflit n’est pas synonyme d’acrimonie; il s’agit plutôt d’évoquer l’antagonisme des différents points de vue. Cela implique forcément qu’une pluralité d’acteurs y prennent part, mais cela ne veut pas dire que tous doivent délibérer des mêmes enjeux continuellement, ce qui serait utopique puisque l’on peut réalistement suggérer que nous ne sommes pas tous interpellés et intéressés par les mêmes questions.
1 Frédérick Gagné, Commissaire à la santé et au bien-être, L’importance du débat public et les conditions qui y sont propices: un guide du Commissaire à la santé et au bien-être (version détaillée), Québec, Gouvernement du Québec, 2012, p. 3.
2 Diane Lamoureux, «Démocratiser radicalement la démocratie», dans Nouvelles pratiques sociales, vol. 21, no 1, 2008, p. 132.
En participation publique, la notion de délibération implique ainsi la mise en examen d’une orientation, d’un projet, d’un programme ou d’un plan, par la confrontation des idées et des arguments.
Sur l’échelle de la participation publique, la délibération constitue ainsi un degré de participation spécifique correspondant à la formulation d’un avis sur une question précise. La délibération fait ainsi un pas de plus que la discussion, qui se limite à l’échange et à la confrontation des points de vue, par son objectif ultime qui est d’affiner ou d’écarter un ou des scénarios.
Plusieurs études existent sur les approches et méthodes délibératives. Inspiré par des penseurs de la délibération collective tels que Jürgen Habermas et James S. Fishkin, l’impératif délibératif se fonde sur une logique simple: meilleure est la qualité du débat, plus légitimes et efficaces sont les décisions qui en découlent (Source: Wikipédia, 2014).
Parmi les conditions de qualité du débat, on retrouve l’accessibilité d’une information juste et neutre, la diversité des points de vue présentés, le temps suffisant alloué à la délibération, etc.
Pour en savoir plus sur les conditions de qualité d’une délibération, voir les Règles de l’art de la participation publique.
Your Content Goes Here
Your Content Goes Here
Your Content Goes Here
Source: Larousse, 2014
«Par ailleurs, le terme «démocratie» ne se réfère pas uniquement à des formes de gouvernement, mais peut aussi désigner une forme de société ayant pour valeurs la liberté et l’égalité (c’est notamment l’usage qu’en fait Alexis de Tocqueville, qui s’attache plus aux dimensions culturelles qu’au système politique en lui-même), ou de manière plus générale encore, un ensemble de valeurs, d’idéaux et de principes politiques, sociaux ou culturels.»
Source: Wikipédia, 2014
Des qualificatifs peuvent être associés au mot «démocratie», ayant pour effet d’en préciser le caractère. On distingue notamment souvent la démocratie représentative (système de représentation des citoyens par leurs élus) de la démocratie directe ou participative (système d’exercice du pouvoir directement par les citoyens, sans l’intermédiaire d’élus).
Dans la réalité, ces deux types de démocratie ne s’opposent pas nécessairement mais sont complémentaires, c’est-à-dire qu’une société peut adopter un modèle de gouvernance qui mobilise à la fois des mécanismes de démocratie représentative et de démocratie participative.
Your Content Goes Here
Your Content Goes Here
É
Dans un document publié en 2002 (Des citoyens partenaires), l’OCDE décrit trois niveaux essentiels d’implication des citoyens:
- Information – relation unidirectionnelle, de l’organisation vers le citoyen;
- Consultation – relation bidirectionnelle dans laquelle les citoyens sont invités à donner leur opinion;
- Participation – relation dans laquelle les citoyens sont véritablement impliqués dans le processus de décision et même dans la gestion de l’organisation1.
Les degrés d’engagement et de responsabilité des citoyens dans un processus de participation sont souvent illustrés sous forme d’échelle. La plus connue et la plus citée est celle élaborée par l’urbaniste Sherry Arnstein en 19692. Les échelons les plus bas (manipulation, thérapie) sont assimilés à de la non-participation. Les échelons intermédiaires constituent des formes minimales de concession de pouvoir aux citoyens par les décideurs (consultation, médiation). Enfin, les plus élevés indiquent de véritables lieux de pouvoir (partenariat, délégation et contrôle citoyen).
Cette échelle a été, depuis, reprise et peaufinée. Thibault, Lequin et Tremblay ont repris une échelle similaire3. On trouve dans le niveau le plus bas de participation la communication, le marketing et le sondage. Dans la deuxième catégorie du pouvoir d’influence se trouvent l’information, la consultation et la plainte. La dernière catégorie inclut la délégation et le partenariat.
Santé Canada a conçu son «continuum de la participation du public4», largement cité à travers le monde. L’International Association for Public Participation (IAP2), qui regroupe des professionnels de la participation publique, a produit son «spectrum5».
D’autres chercheurs représentent cette échelle en trois dimensions, à la manière d’un cube, faisant apparaître ainsi des nuances qui tiennent compte de différents facteurs.
En s’inspirant des échelles recensées auprès de différents organismes, l’Institut du Nouveau Monde a développé une synthèse adaptée aux besoins apparus au fil des expériences des dernières années et qui s’applique aux mécanismes étudiés dans la présente étude. La voici:
Le degré d’engagement, d’implication, de responsabilité et d’influence des participants augmente dans l’échelle à partir de 1 (le degré le plus faible) jusqu’à 5 (le degré le plus élevé).
Ces catégories ne sont pas mutuellement exclusives et une expérience de participation publique peut intégrer plusieurs degrés d’engagement. L’intérêt de cette catégorisation est heuristique: elle permet de prendre conscience des degrés de participation croissants qui sont demandés par les différents mécanismes.
Il existe en effet toute une constellation de mécanismes permettant d’organiser la participation des citoyens. La sélection d’une méthode plutôt qu’une autre détermine le type de participation prôné et, corollairement, le degré d’influence que le citoyen peut exercer.
1 OCDE, Des citoyens partenaires: information, consultation et participation à la formulation des politiques publiques, Paris, OCDE, 2002.
2 Sherry Arstein, «A Ladder of Citizen Participation», dans JAIP, vol. 35, no 4, juillet 1969, p. 216-224.
3 André Thibault, Marie Lequin et Mireille Tremblay, Cadre de référence de la participation publique (démocratique, utile et crédible), Québec, Conseil de la santé et du bien-être, 2000.
4 Santé Canada, «Continum de participation du public de Santé Canada», dans Santé Canada, Politiques et boîte à outils concernant la participation du public à la prise de décision, Ottawa, 2000, p. 17.
5 International Association for Public Participation, Spectrum of Public Participation, 2007.
Stricto sensu, l’éducation civique concerne l’enseignement des règles de la vie en communauté et des valeurs qui les sous-tendent. On lui préfère parfois l’expression «éducation à la citoyenneté», qui réfère plus largement à l’enseignement des droits et responsabilités politiques et du fonctionnement des institutions démocratiques dans une perspective critique. «L’éducation à la citoyenneté cherche [aussi] à amener les citoyens à s’interroger sur la légitimité ainsi que sur les tenants et aboutissants des normes et des rapports sociaux, et à agir de façon autonome.1»
Au Québec
Au Québec, l’éducation à la citoyenneté est associée à l’enseignement de l’histoire depuis la réforme de l’éducation en 1995. Le cours est enseigné en troisième et quatrième année du secondaire. Le développement, la révision et l’évaluation des programmes scolaires est du ressort du ministère de l’Éducation, du Loisir et du Sport (MELS). Des organisations privées comme l’Institut du Nouveau Monde et le Centre de développement pour l’exercice de la citoyenneté œuvrent également au développement des compétences citoyennes des jeunes à travers divers programmes d’activités à l’extérieur du cursus scolaire. En effet, certaines voix soutiennent que le développement des compétences civiques doit aussi se faire au sein de la société civile et à travers un ensemble d’expériences concrètes de participation2. D’autres milieux que les milieux scolaires peuvent donc aussi être mis à contribution.
L’impact de l’éducation civique
Plusieurs études attestent de l’impact de l’éducation civique sur la participation citoyenne, et en particulier sur la participation électorale. Voici les éléments clés d’une analyse produite par Élections Canada sur la question:
- «Des études réalisées au Canada, aux États-Unis et en Australie révèlent que l’éducation civique influence positivement les principaux facteurs associés à la participation électorale, comme les connaissances politiques, l’intérêt pour la politique, les attitudes, la participation civique et l’intention de voter.
- En éducation civique, les méthodes et approches ont de l’importance. Au Canada, des recherches ont montré que le service communautaire, lorsqu’il est intégré à des cours d’éducation civique, peut avoir une plus grande influence sur la participation politique future que l’enseignement magistral. L’éducation civique devrait aussi prendre en compte les idées que les élèves se font de la politique au début du cours.
- Des études internationales soulignent l’importance de l’apprentissage pratique par des simulations de gouvernement et d’autres activités, y compris des sorties éducatives et des visites de politiciens dans les classes .»
1 Stéphanie Demers, Marc-André Éthier et David Lefrançois, «L’éducation civique à l’école québécoise», dans L’état du Québec 2013, Montréal, Boréal, 2013, p.87.
2 Voir Conseil supérieur de l’éducation, «Éduquer à la citoyenneté – Rapport annuel sur l’état et les besoins de l’éducation», 1997-1998. En ligne. Jury citoyen sur le financement des partis politiques, «Verdict et recommandations du jury», recommandation 1, mars 2008. En ligne. Avis du Conseil jeunesse de Montréal, Cité Jeune (à paraître en septembre 2014).
3 Élections Canada, «L’impact de l’éducation civique sur la participation électorale». En ligne.
G
Le terme, qui a fait son apparition dans les années 1990, a rapidement gagné en popularité, si bien que sa force explicative est aujourd’hui exploitée tant en sciences économiques qu’en théorie des relations internationales et en science politique.
Contrairement au terme «gouvernement», la gouvernance exprime l’idée d’une décentralisation de la prise de décision, dont le siège ne serait dorénavant plus exclusivement réservé aux institutions formelles de l’État2. Elle porte donc l’idée d’une collaboration entre les organisations publiques et des parties prenantes non étatiques dans la prise de décision collective et, ce faisant, elle engage la négociation et la concertation.
Cette transformation de l’État à laquelle renvoie l’idée de gouvernance serait un impératif dans un monde globalisé, caractérisé par une interdépendance accrue et tenaillé par des problèmes complexes. Pour Michel Venne, la gouvernance renvoie à «un processus de coordination d’acteurs, de groupes sociaux et d’institutions, en vue d’atteindre des objectifs définis et discutés collectivement. La gouvernance renvoie alors à l’ensemble d’institutions, de réseaux, de directives, de réglementations, de normes, d’usages politiques et sociaux, ainsi que d’acteurs publics et privés qui contribuent à la stabilité d’une société et d’un régime politique, à son orientation, à la capacité de diriger, et à celle de fournir des services et à assurer sa légitimité3».
Selon la politologue Laurence Bherer, le principe de gouvernance se rapproche étroitement de celui de nouveau management public en ce qu’il postule que «le gouvernement ne peut plus agir seul, il doit s’ouvrir a un ensemble d’acteurs qui co-produisent avec lui l’action publique4». De la sorte, la gouvernance favoriserait le désengagement de l’État de l’économie et du social et la délégation de certains pouvoirs vers des entités intermédiaires (entreprises privées, ONG, etc.), celui-ci n’opérant désormais qu’une ingérence ponctuelle.
L’expression «bonne gouvernance», que l’on entend souvent, englobe un ensemble de bonnes pratiques telles que la transparence, la responsabilité et l’imputabilité des élus, l’efficacité de l’administration et le respect de la loi. C’est d’ailleurs cette «éthique administrative» qui commande «un rapprochement avec les citoyens via la participation5».
Il faut cependant garder à l’esprit que la gouvernance se distingue de la participation en ce qu’elle engage un type d’acteurs bien différent. En effet, en règle générale, ce ne sont pas les «citoyens ordinaires» qui sont au cœur de l’idée de gouvernance; c’est d’abord et avant tout l’entreprise privée. «L’accessibilité des acteurs sociaux aux processus décisionnels dépend des ressources qu’ils peuvent mobiliser, de leur degré d’organisation, ainsi que de leur aptitude à se plier aux contraintes du jeu collectif6».
1 Josette Rey-Debove et Alain Rey (dirs), Le nouveau Petit Robert: dictionnaire alphabétique et analogique de la langue française, version électronique, 2013.
2 Archon Fung, «Démocratiser le processus d’élaboration des politiques», dans Télescope, vol. 17, no 1, 2011, p.14.
3 Patrick Le Galès, « Gouvernance », dans Dictionnaire des politiques publiques, Laurie Boussaguet, Sophie Jacquot, Pauline Ravinet, (dir.). Paris, Presses de Sciences Po, 242-250. Cité par Michel Venne, «Les citoyens, la biodiversité et le pouvoir», La Lettre de l’OCIM, no 144, 2012. En ligne.
4 Laurence Bherer, «Les relations ambigües entre participation et politiques publiques», dans Participations, vol. 1, 2011, p. 114.
5 Chevallier Jacques, «La gouvernance, un nouveau paradigme étatique?», dans Revue française d’administration publique, vol. 1, no 105-106, 2003, p. 213.
6 Ibid., p. 214.
Source: Office québécois de la langue française, 2013
Le gouvernement ouvert est parfois aussi traduit par «Démocratie ouverte», comme en témoigne ce schéma explicatif de ses différentes composantes conceptuelles:
Depuis 2011, une initiative de partenariat mondial pour le Gouvernement ouvert (Open Government Partnership) a été mise sur pied pour encourager et accompagner les pays souhaitant adopter des pratiques de gouvernement ouvert. Soixante-trois pays ont actuellement pris des engagements de réforme dans l’esprit du gouvernement ouvert, dont le Canada. Ces pays peuvent notamment compter sur plusieurs standards, guides et manuels, très utiles pour baliser les réformes et outiller leurs acteurs.
Pour en savoir plus:
Open Government Data Toolkit, par la Banque mondiale.
Open Government Partnership.
Open Government Standards. Open Government Directive: Guidance for Agencies, par HowTo.gov:
I
L
«Fonction d’expression de la pensée et de communication entre les hommes, mise en œuvre au moyen d’un système de signes vocaux (parole) et éventuellement de signes graphiques (écriture) qui constitue une langue.»
Source: Le Petit Robert, 2000
Le langage est l’outil le plus essentiel de la participation, quel que soit le degré d’engagement des participants dans le processus. Il s’accompagne des exigences de clarté et de compréhensibilité, que l’on soit à l’étape de la production d’une information préparatoire à la participation, ou à l’étape du dialogue et de la discussion.
M
«En sociologie, un mouvement social est un ensemble de réseaux informels (des organisations et des acteurs isolés) construit sur des valeurs partagées et de la solidarité et qui se mobilise au sujet d’enjeux conflictuels, en ayant recours à différentes formes de protestation.»
Source: Donatella Della Porta et Mario Diani, Social Movements: An Introduction, Oxford, Blackwell, 1999)
Un exemple de mouvement social est celui auquel on réfère souvent sous le vocable «mouvement altermondialiste», à l’origine des Forums mondiaux de Porto Alegre et d’ailleurs.
Le «Printemps arabe» est un autre exemple d’événement porté par des mouvements sociaux.
N
«Le nouveau management public est un modèle de gestion de l’administration publique érigé en opposition au modèle de gestion bureaucratique. Comme le soulignent Gow et Dufour (2000), lorsque le nouveau management public ne conduit pas l’administration publique à délester ses activités, par un recours à l’impartition, à des partenariats public-privé et à la privatisation, il incite les instances politiques à miser sur la professionnalisation des gestionnaires de l’administration publique pour réformer la bureaucratie et à leur accorder une plus grande marge de manœuvre en contrepartie d’une imputabilité accrue à l’endroit de la performance de l’administration.
Dans ce cadre, il est attendu des gestionnaires de l’administration publique qu’ils mobilisent les principes et les outils de gestion propres aux entreprises privées dans le but de fournir les résultats escomptés. En plus de s’appuyer sur la gestion par résultats, la concurrence entre les unités administratives et les incitations individuelles à la performance, le nouveau management public met l’accent sur l’efficience, le contrôle des coûts, la qualité des services offerts aux clients et la flexibilité organisationnelle. Le nouveau management public s’oppose ainsi aux principes de la bureaucratie que sont la centralisation, la continuité de la relation entre l’administration et les instances politiques, la prudence, de même que la surveillance étroite des processus (Charih et Rouillard, 1997)1.»
Le modèle de la nouvelle gestion publique traduit également l’exigence faite aux administrations contemporaines de répondre efficacement aux besoins de citoyens-clients, dont le concours est utile à l’évaluation des résultats de la prestation de services publics. La nouvelle gestion publique vient ainsi appuyer la hausse de la valeur de la participation publique, pour des administrations en quête des bénéfices de l’approche participative, dont l’amélioration de la qualité des services par les possibilités de rétroactions de la population, et l’accroissement du soutien du public aux politiques publiques.
1 Michèle Charbonneau, Dictionnaire encyclopédique de l’administration publique, École nationale d’administration publique, 2013.
P
Preuve que la pratique en a largement précédé l’étude, et que cette pratique est en transformation constante, aucune définition de la participation citoyenne ne fait consensus à ce jour. Dans ce contexte, l’Institut du Nouveau Monde (INM) a choisi de constuire sa propre définition, qui synthétise et élague les définitions qui circulent, et qui les éclaire des apprentissages que l’Institut a pu faire en 10 ans d’animation de la participation citoyenne, dont il est devenu un chef de file.
«La participation citoyenne est l’exercice et l’expression de la citoyenneté à travers la pratique de la participation publique, de la participation sociale et de la participation électorale.»
Participation publique
La participation publique, c’est l’engagement des individus dans des dispositifs formels régis par des règles clairement établies et ayant pour but l’atteinte d’un objectif formulé explicitement. Ces dispositifs peuvent être des structures ou des processus, permanents ou ponctuels. Ils peuvent être initiés par des institutions publiques, qu’elles soient fédérales, provinciales, régionales ou municipales, ou par des organismes privés, des entreprises ou des OSBL.
Participation sociale
La participation sociale faire référence à l’implication des individus dans des activités collectives dans le cadre de leur vie quotidienne. (Par exemple, être membre d’un groupe communautaire, d’une association de locataires, d’un syndicat ou d’un parti politique, faire du bénévolat pour un organisme caritatif, militer pour une cause, etc.)
Participation électorale
La participation électorale est pratiquée lors d’élections visant à élire des représentants à l’échelle fédérale, provinciale, municipale ou scolaire. Le citoyen participe soit en votant, soit en présentant sa candidature. La participation électorale est soumise à des règles strictes (âge, citoyenneté, lieu de résidence, etc.) qui varient selon le scrutin. Ces scrutins ont lieu à intervalles réguliers.
Fluidité, éthique, innovation
Il est important de noter que, du point de vue de l’individu qui s’adonne à de la participation citoyenne, il peut y avoir une grande fluidité et un chevauchement dans les pratiques. Ainsi, les définitions ci-dessus servent à nommer et expliquer des pratiques, sans imposer de règles ou de dogmes aux citoyens qui les pratiquent. Les règles servent également à baliser les attentes des citoyens qui s’engagent dans un processus.
Du point de vue des instigateurs et animateurs de la participation citoyenne, ces catégories sont essentielles car elles impliquent des règles, des normes et une éthique qui varient largement d’une catégorie à l’autre. Ces catégories peuvent aussi servir de guide pour mesurer l’évolution d’une pratique dans le temps.
Aussi, en raison de la demande grandissante de participation citoyenne de la part de certains groupes et individus et de la disponibilité d’outils de communication numériques de plus en plus sophistiqués, les pratiques de participation sont en constante évolution. De grandes innovations dans les processus voient régulièrement le jour à l’échelle planétaire. Les catégories de pratiques décrites ci-dessus ne sont donc pas définitives. L’Institut du Nouveau Monde compte rester à l’affût des tendances sociales et des pratiques concrètes afin de continuer à raffiner ses définitions et s’assurer qu’elles refètent la réalité changeante.
Qui participe?
Il est utile de distinguer la participation des citoyens individuels de celle des groupes organisés, deux types de participation qui ont leur importance propre. Les groupes organisés constituent un important levier de participation citoyenne puisqu’il n’est pas toujours possible pour le citoyen de se représenter lui-même. En même temps, Michel Venne explique que «le débat public est monopolisé par des associations disposant de moyens de communication et de lobbying. Patronat contre syndicats. Environnementalistes contre industriels. Pharmaceutiques contre médecins1.» Ces associations prétendent représenter des groupes de citoyens dont l’agrégation formerait l’ensemble de la société; or plusieurs individus glissent dans les interstices entre ces différentes affiliations. Le potentiel de représentation des citoyens organisés n’étant que partiel, la participation des citoyens individuels s’avère essentielle. Celle-ci est néanmoins confrontée à un obstacle additionnel: l’univers des politiques publiques se morcelle en spécialités qui appellent une expertise.
Il est, dans ces circonstances, difficile pour les citoyens individuels d’obtenir la reconnaissance requise afin d’intégrer les espaces de formulation des politiques publiques2. C’est tout le défi de faire dialoguer des experts, des représentants de groupes d’intérêt et des citoyens: comment peut-on faire en sorte que les citoyens n’adhèrent pas machinalement aux propositions avancées par les experts, mais aient plutôt la confiance d’exprimer une opinion qui leur soit propre? À cet égard, nombre de citoyens se disent habités par un «sentiment d’incompétence», lequel nourrit leur hésitation à se prononcer, laissant ainsi le champ libre aux experts3. La valorisation du savoir pratique des citoyens est donc primordiale, d’autant plus qu’une connaissance se construisant au fil d’expériences peut révéler des facettes d’un enjeu qui, autrement, demeureraient dans l’ombre.
1 Michel Venne, «La participation donne confiance», dans Éthique publique, vol. 13, no 2, 2011, p. 67.
2 Laurence Bherer, «Les relations ambiguës entre participation et politiques publiques», dans Participations, vol. 1, no 1, 2011, p. 106.
3 Michel Venne, «Des citoyens responsables», dans Télescope, vol. 17, no 1, 2011.
La participation électorale est une forme de participation citoyenne, au même titre que la participation publique et que la participation sociale.
La participation électorale concerne la participation aux élections. On peut inclure dans cette catégorie autant le fait de voter que celui de se porter candidat.
Une tendance à la baisse
La participation électorale connaît aujourd’hui un déclin généralisé dans les démocraties modernes1. Au Canada, le taux de participation aux élections de 2011 était de 61%2. Le portrait de la participation électorale au Québec n’est malheureusement guère plus reluisant. Ainsi, le Directeur général des élections du Québec souligne que «les élections générales de décembre 2008 ont été marquées par un taux de participation de 57,43%, le plus bas depuis plus de 70 ans3». Le désintérêt que traduit ce chiffre est pour le moins alarmant et, dans cette optique, il est certainement encourageant que près de 75% des Québécois aient exercé leur droit de vote lors des élections du printemps dernier4.
Quant au palier municipal, le taux de participation à la mairie pour les élections de 2009 avoisinait les 50% à Québec, alors qu’à Montréal le taux était de 39%5. Mentionnons toutefois qu’au palier municipal, le suffrage universel est une initiative plutôt récente puisqu’il n’a été établi que dans les années 19706. Auparavant, seuls les propriétaires fonciers disposaient du droit de vote.
Les élections scolaires sont pour leur part boudées par une écrasante majorité d’électeurs. Ainsi, le taux de participation aux élections de 2007 n’aura atteint qu’un frêle 8%7.
Des solutions envisagées
Diverses innovations ont été pensées afin de renverser cette tendance qui contribue directement à ce qu’on appelle le déficit démocratique. Parmi ces innovations, il y a le vote postal et le vote électronique, qui visent à faciliter l’exercice du vote.
Il existe également des méthodes moins connues comme l’abstention positive, qui permet à l’électeur d’inscrire une option ne figurant pas au préalable sur son bulletin de vote, ou encore le vote cumulatif, qui permet à l’électeur d’octroyer au(x) candidat(es) de son choix un certain nombre de points en fonction des valeurs qu’ils partagent.
D’autres idées ont été explorées, telles que la réduction de l’âge légal pour voter, la citoyenneté universelle qui cèderait un droit de vote aux enfants – droit cependant exercé par les parents jusqu’à la majorité – et enfin le race-consciousness districting, une pratique employée aux États-Unis, qui correspond à la délimitation des circonscriptions de manière à favoriser le vote en bloc des groupes «racisés».
Le vote obligatoire, qui impose une amende à ceux qui n’exercent pas leur droit de vote, permet d’atteindre des taux de participation plus élevés. En Australie, le taux de participation est relativement stable depuis 1946 et oscille autour des 94%8.
À l’exception du vote obligatoire, la prudence est de mise dans l’application d’innovations électorales, car la corrélation entre les pratiques énumérées ci-haut et le taux de participation électorale n’est pas prouvée9.
Le politologue André Blais nous rappelle que «la facilité enlève (certainement) une excuse pour ne pas voter, mais il faut au départ avoir une raison pour voter10». Selon Blais, ce qui motive généralement les gens à voter serait plutôt le sens d’un certain devoir civique. Au Québec, le débat emprunte généralement la voie d’une réflexion autour de la réforme du mode de scrutin. Lors des élections provinciales de 2012, l’idée d’installer des bureaux de vote dans les cégeps afin de favoriser la participation des jeunes a également été soulevée.
Qui participe?
Pour ce qui est du droit de vote, qu’il s’agisse d’élections provinciales, municipales ou scolaires, les conditions pour apparaître sur la liste électorale sont essentiellement les suivantes:
- être âgé(e) de 18 ans ou plus
- avoir la citoyenneté canadienne
D’autres dispositions peuvent intervenir, telle l’exigence de résider sur le territoire de la commission scolaire ou de la municipalité où se tiennent les élections. De plus, un électeur ne peut pas être sous curatelle. De la même manière, quiconque a été reconnu coupable de fraude électorale perd le droit d’avoir le statut d’électeur.
Pour poser sa candidature, certains critères spécifiques peuvent s’ajouter aux précédents. Par exemple, pour être candidat aux élections provinciales, il faut obtenir la signature de 100 électeurs inscrits sur la liste électorale de la circonscription où l’on souhaite se présenter (DGEQ).
Qui la met en train?
Les élections sont encadrées par l’État. Au Québec, l’institution qui s’en charge est le Directeur général des élections. Un autre Directeur général s’occupe des élections fédérales canadiennes. Les élections provinciales et fédérales sont déclenchées lorsque le lieutenant-gouverneur ou le gouverneur général dissout la Chambre des représentants. Il s’agit donc d’un processus initié par l’État. Cependant, le choix de voter ou non demeure une prérogative du citoyen. Il en va de même pour le fait de se porter candidat lors d’élections.
1 Jean-Herman Guay, «L’apprentissage de la démocratie», dans Éthique publique, vol. 13, no 2, 2011.
2 Institute for Democracy and Electoral Assistance, «Voter turnout», 2011. En ligne.
3 Directeur Général des Élections du Québec, Historique du taux de participation, Gouvernement du Québec, 2012. En ligne.
4 Id.
5 Ministère des Affaires Municipales, Régions et Occupation du territoire, Élections municipales 2009, Gouvernement du Québec, 2009. Pour connaître le taux de participation dans votre municipalité.
6 André Duhamel et Benoit Mercier, La démocratie, ses fondements et ses pratiques 2e édition, Montréal, Le directeur général des élections du Québec, 2005, p. 99.
7 Ministère de l’Éducation, du Loisir et du Sport, Direction générale des régions, Les résultats des élections scolaires 2003 et 2007, Gouvernement du Québec, 2007.
8 Institute for Democracy and Electoral Assistance, «Voter turnout», 2011. En ligne.
9 Graham Smith, Beyond the Ballot. 57 Democratic Innovations from Around the World, Londres, Power of Inquiry, 2005. En ligne.
10 André Blais, «Mon vote peut-il faire la différence?», dans Les professeurs de science politique de l’Université de Montréal, La politique en questions, Montréal, Presses de l’Université de Montréal, 2008, p. 56.
La participation publique est une forme de participation citoyenne, au même titre que la participation électorale et que la participation sociale.
Elle désigne l’engagement des individus dans des dispositifs formels régis par des règles clairement établies et ayant pour but l’atteinte d’un objectif formulé explicitement. Ces dispositifs peuvent être des structures ou des processus, permanents ou ponctuels.
La participation publique ne vise pas à se substituer à la représentation, mais plutôt à la complémenter.
La participation entre les élections: une valeur en hausse?
Depuis une trentaine d’années, au Québec, de nouveaux espaces de participation publique ont été créés afin de permettre aux citoyens de participer à certaines décisions prises par les autorités publiques. On observe aussi que les citoyens revendiquent plus d’espaces de participation entre les élections1, notamment pour que cette participation ne se manifeste pas seulement en période de crise ou en réaction à des décisions déjà prises. Le gouvernement cherche pour sa part les moyens de répondre à cette demande. À la suite des élections provinciales de septembre 2012, cette volonté d’encourager la contribution des citoyens aux affaires publiques s’est concrétisée par la création du Secrétariat aux institutions démocratiques et à la participation citoyenne.
Pour appuyer la thèse d’une hausse de la valeur de la participation des citoyens aux affaires publiques, on peut mentionner: le modèle de la nouvelle gestion publique, qui suit une logique de décentralisation et de subsidiarité, la diversité sociale croissante, qui complexifie les tâches de représentation, la crise de confiance dans les institutions publiques2, ou encore le besoin de recourir à l’intelligence collective et à la coopération pour résoudre les problèmes complexes.
Une participation de quelle nature?
La participation publique peut offrir aux citoyens une occasion d’influencer des orientations, projets, programmes, politiques ou plans, à diverses étapes de leur production ou de la prise de décision – lors de la mise à l’agenda, de l’élaboration, de la mise en œuvre, du suivi ou de l’évaluation.
Les possibilités d’influence et, par le fait même, les attentes que les citoyens peuvent entretenir quant à l’impact de leur participation varient selon le degré de responsabilité qui leur est accordé à travers différents mécanismes, qui sont eux-mêmes fonction des objectifs poursuivis. Les objectifs poursuivis et les degrés d’engagement des citoyens dans un processus de participation sont souvent illustrés sous forme d’échelle.
Qui participe?
La participation publique peut faire intervenir plusieurs acteurs: les citoyens individuels, les citoyens organisés, les parties prenantes d’un projet, les entreprises privées, les chercheurs et experts, les élus ou les décideurs, ainsi que les administrateurs ou les fonctionnaires3. La participation peut aussi bien être ouverte à tous que privilégier l’implication d’un certain type de citoyens, dépendamment du mécanisme participatif retenu.
Qui la met en train?
Traditionnellement, l’expression «participation publique» était utilisée pour parler des initiatives de participation commandées par des institutions publiques, qu’elles soient fédérales, provinciales, régionales ou municipales. Dans les 20 dernières années, la participation publique est toutefois apparue comme étant aussi organisée à l’initiative d’organismes privés, d’entreprises ou d’OSBL.
Pour aller plus loin:
Échelles de la participation publique
Règles de l’art de la participation publique
Instances de la participation publique
1 Sondage web sur la démocratie et la participation citoyenne. Rapport d’analyse des résultats, réalisé par le Bureau d’intervieweurs professionnels (BIP) pour le compte de l’Institut du Nouveau Monde (INM), 22 mai 2013. En ligne.
2 Ibid.
3 Nikki Slocum et al., Méthodes participatives. Un guide pour l’utilisateur, Bruxelles, Fondation Roi Baudouin, 2006, p. 5.
La participation sociale faire référence à l’implication bénévole des individus dans des activités collectives. La sociologue Stéphanie Gaudet la définit comme «(…) l’action de participer à une activité grâce à laquelle un individu contribue, en donnant du temps gratuitement, à la collectivité».
Des nouvelles pratiques
Depuis 1992, la participation sociale des Canadiens est en constant déclin. Parallèlement à cette diminution, les Canadiens dédient en moyenne 30 minutes de plus par jour au travail rémunéré et au transport qu’auparavant2. Stéphanie Gaudet suggère cependant que plutôt que d’observer une simple baisse de la participation, synonyme d’un désengagement des citoyens, on assisterait peut-être à une transformation des liens entre l’individu et le collectif : «les personne privilégieraient un engagement distancié, spontané et déterritorialisé3», et c’est en fonction de ces contraintes que de nouvelles formes de participation sociale seraient en train d’émerger. Par exemple, aujourd’hui, la participation des jeunes transige surtout par les médias sociaux. Cette émergence de nouvelles pratiques explique d’ailleurs que certains organismes donnent des définitions beaucoup plus larges de la participation sociale, en y intégrant désormais des pratiques comme l’entrepreneuriat social, bien qu’il n’implique pas la notion de gratuité, ou la consommation responsable, malgré qu’elle ne corresponde pas à un don de temps.
Les effets du nouveau management public
On peut aussi comprendre ces changements à travers la lunette de la transformation de l’État. La «gouvernance» pratiquée suivant le modèle du nouveau management public suit une logique de décentralisation et de subsidiarité.
Dans ce contexte, les groupes et associations de la société civile deviennent des «dispensateurs» de services. Ainsi, le rôle traditionnel de l’État-providence est délégué aux organismes communautaires dont le fonctionnement repose en partie sur l’action bénévole. Stéphanie Gaudet nous explique que dans cette logique il est compréhensible que les individus prennent leurs distances «d’organisations qui ont été instrumentalisées par l’État, mais qu’ils poursuivent leurs pratiques d’entraide dans la sphère privée4».
Qui participe?
L’ensemble de la population d’une société peut participer, la citoyenneté n’est pas requise. D’ailleurs, la participation sociale est probablement la forme la plus vaste, la plus disparate et celle qui rejoint le plus de gens.
Quelle forme ça peut prendre?
Les exemples usuels de la participation sociale sont: être membre d’un groupe communautaire, d’une association de locataires, d’un syndicat ou d’un parti politique, faire du bénévolat pour un organisme caritatif, militer pour une cause, etc.
Selon Stéphanie Gaudet, ces pratiques peuvent être regroupées en deux catégories: l’engagement formel et l’engagement informel. Le premier renvoie à l’implication au sein d’un organisme alors que le second réfère à l’implication dans son entourage, bien que cela n’englobe pas le travail domestique5.
1 Stéphanie Gaudet, «La participation sociale des Canadiens : une analyse selon l’approche des parcours de vie» dans Canadian Public Policy – Analyse des politiques, vol. 37, Numéro spécial 2011, p. 34.
2 Stéphanie Gaudet, «Lire les inégalités à travers les pratiques de participation sociale», dans SociologieS, 2012, En ligne.
3 Ibid.
4 Ibid.
5 Op. cit., p. 38.
«1. Partie considérée comme en lien avec une organisation dans l’accomplissement de ses responsabilités, à laquelle on présente l’information pertinente relative à ses opérations ou à ses activités. La partie prenante peut désigner un organisme, un établissement, une personne ou un groupe selon le cas.
2. Groupe ou particulier qui possède un intérêt plus ou moins direct dans la vie d’une organisation ou qui est susceptible d’être touché par des décisions prises par une organisation.»
Source: Office québécois de la langue française, 2003
Ce terme est couramment utilisé au Québec pour traduire le terme anglais stakeholder. Lorsqu’on parle des participants à un processus de participation, on utilise le terme partie(s) prenante(s) pour référer aux personnes ou aux groupes qui ont une relation d’intérêt vis-à-vis d’un processus ou de son objet.
Les parties prenantes se distinguent ainsi des citoyens ou du public au sens large, qui n’ont pas de statut ou de relation d’intérêt particulière vis-à-vis du processus ou de son objet.
«Une politique publique est un document rédigé par des acteurs gouvernementaux présentant leur vision d’un enjeu susceptible d’une action publique et, accessoirement, les aspects légaux, techniques, pratiques et opérationnels de cette action. Peut aussi être qualifié de politique publique le processus au cours duquel des élus décident d’une action publique sur un enjeu pour lequel certains acteurs gouvernementaux ou non gouvernementaux exigent une intervention.»
Source: Jean Turgeon et Jean-François Savard, Dictionnaire encyclopédique de l’administration publique, École nationale d’administration publique, 2013.
La participation des citoyens peut intervenir à différentes étapes de ce processus, qu’il s’agisse de la conception, de la réalisation ou de l’évaluation. L’intérêt de cette participation est multiple:
Accroître la confiance des citoyens dans les institutions
En faisant intervenir différents points de vue, la participation permet d’améliorer les processus de décision collective et les décisions qui en découlent. La participation publique permet donc de combler le déficit démocratique des processus décisionnels et d’accroître la légitimité des projets et politiques publiques. En impliquant les citoyens, elle favorise donc la confiance du public dans ses institutions.
Améliorer la cohésion sociale
La participation contribue au développement d’une nouvelle culture politique orientée vers la concertation. En effet, dans un contexte où les élus sont régulièrement sollicités par les groupes organisés, la participation publique des citoyens individuels permet en quelque sorte de rééquilibrer un rapport de force inégalitaire.
Développer les capacités (empowerment) du public et l’aider à comprendre les enjeux
L’approche participative permet aux citoyens de développer leurs compétences civiques. Prendre part à un processus participatif favorise une compréhension plus approfondie des enjeux et permet aux citoyens de développer la confiance dans leurs capacités.
Améliorer la qualité des décisions, des politiques et des services par l’apport de savoirs diversifiés
La participation publique de concert avec la représentation démocratique et le travail des technocrates engendre des résultats souvent plus pertinents. En effet, la participation publique permet de cerner les aspects d’un projet ou d’une politique publique qui suscitent la controverse. Par conséquent, il devient plus facile de cibler les modifications requises.
Accroître le soutien du public aux politiques publiques
La participation peut avoir un impact sur l’efficacité des politiques et des services publics. En effet, lorsque les citoyens participent à l’élaboration d’une solution, ils apporteront leur soutien à la mise en œuvre. L’approche participative permet également d’octroyer une légitimité qui fait parfois défaut aux projets et politiques publiques, renforçant ainsi son acceptabilité sociale1. En effet, on constate que les citoyens seront plus à même d’accepter une décision qu’ils ne partagent pas si celle-ci a été précédée d’une réelle délibération.
Créer les conditions d’émergence d’innovations
Certains problèmes complexes (tels le vieillissement de la population, le réchauffement climatique, le système de santé, etc.) demandent des innovations qui ne peuvent qu’éclore de l’intelligence collective3. La participation publique, en particulier dans ses formes les plus approfondies (voir l’échelle de la participation publique), est susceptible de créer les espaces d’émergence de cette intelligence collective. Elle contribue au développement d’une culture politique orientée vers la collaboration.
1 L’acceptabilité sociale est souvent comprise comme un synonyme de participation publique. Or, bien que la participation publique soit nécessaire pour l’atteinte de l’acceptabilité sociale, cette dernière relève d’une tout autre dynamique qui n’est pas l’objet de la présente étude.
Pour plus d’information sur l’acceptabilité sociale, consultez: Institut du Nouveau Monde, avec la collaboration de la Corporation de protection de l’environnement de Sept-Îles, Étude sommaire sur les processus et les facteurs d’acceptabilité sociale pour le secteur industrie, février 2013. En ligne.
2 L’intelligence collective peut être définie comme la capacité humaine à coopérer sur le plan intellectuel pour créer, innover, inventer. Selon l’encyclopédie Wikipédia, qui offre des définitions formulées collectivement grâce à la technologie du crowdsourcing, «l’intelligence collective désigne les capacités cognitives d’une communauté résultant des interactions multiples entre ses membres (ou agents)».
V
W
À propos de l’INM
L’INM est une organisation indépendante et non partisane qui a pour ambition d’accroître la participation des citoyennes et des citoyens à la vie démocratique. L’action de l’INM a pour effet d’encourager la participation citoyenne et de contribuer au développement des compétences civiques, au renforcement du lien social et à la valorisation des institutions démocratiques. L’équipe de l’INM est animée par la conviction que la participation citoyenne renforce la démocratie.