Vision | Cadre méthodologique | Lexique sur la démocratie et la participation citoyenne | Boîte à outils | Autres ressources

Centre de documentation

Notre vision

La participation publique crée les conditions propices pour que la population et les organisations de la société civile participent aux débats publics et éclairent les décideurs à trouver les meilleures réponses aux problématiques sociales. Notre approche vise à réunir et à confronter différentes sources d’information pour faire émerger, à travers le dialogue, l’intérêt général.

Les perspectives citoyennes, sous la forme de besoins, de craintes, de rêves, d’expertises d’usage.
Les savoirs scientifiques, sous la forme de connaissances, de faits, de données probantes.
Les perspectives institutionnelles, sous la forme de connaissances techniques ou des milieux.

Dans le cadre de son Rendez-vous stratégique Démocratie et participation citoyenne, l’INM a mis sur pied un dossier d’information en ligne, dont vous trouverez les premiers contenus dans ce site.

Vaste démarche délibérative, le Rendez-vous stratégique vise à éclairer la population québécoise sur les transformations actuelles de notre démocratie: un système représentatif qui ne répond plus, seul, à l’exigence démocratique; une demande croissante de certains citoyens à participer aux décisions qui les touchent; des enjeux sociaux et des défis collectifs de plus en plus complexes, auxquels les pouvoirs publics et privés doivent s’attaquer; des institutions obligées de s’adapter rapidement et continuellement à un monde en constante transformation.

Le dossier d’information s’attaque à ces questions en fournissant des notions de base sur les concepts en jeu: démocratie, participation, citoyenneté, etc.

Aux questions fréquemment posées lors des débats publics, le dossier offre des pistes de réponses.

Il esquisse, pour le lecteur qui voudra s’y plonger, des définitions des différents types de participation citoyenne: publique, électorale, sociale.

Afin de mieux comprendre ce qui se pratique au Québec dans chacune de ces catégories, le lecteur se tournera vers Les instances de participation publique au Québec.

Vous êtes praticien ou souhaitez approfondir votre connaissance de la pratique de la participation citoyenne?

La Boîte à outils est là pour vous! Elle contient des références, guides, méthodes et exemples d’expériences qui vous outilleront pour mettre en œuvre, à votre tour, des pratiques participatives.

Personne-ressource

Communiquez avec Malorie Flon, directrice du développement

Téléphone : 514 934-5999 / 1 877 934-5999 poste 231
Courriel : malorie.flon@inm.qc.ca

Malorie Flon

Cadre méthodologique

La participation citoyenne

Preuve que la pratique en a largement précédé l’étude, et que cette pratique est en transformation constante, aucune définition de la participation citoyenne ne fait consensus à ce jour. Dans ce contexte, l’INM a choisi de construire sa propre définition, qui synthétise et élague les définitions qui circulent, et qui les éclaire des apprentissages que nous avons a pu faire en plus de 15 ans d’animation de la participation citoyenne.

«La participation citoyenne est l’exercice et l’expression de la citoyenneté à travers la pratique de la participation publique, de la participation sociale et de la participation électorale.»

Participation publique

La participation publique, c’est l’engagement des individus dans des dispositifs formels régis par des règles clairement établies et ayant pour but l’atteinte d’un objectif formulé explicitement. Ces dispositifs peuvent être des structures ou des processus, permanents ou ponctuels. Ils peuvent être initiés par des institutions publiques, qu’elles soient fédérales, provinciales, régionales ou municipales, ou par des organismes privés, des entreprises ou des OBNL.

Participation sociale

La participation sociale faire référence à l’implication des individus dans des activités collectives dans le cadre de leur vie quotidienne. Être membre, par exemple, d’un groupe communautaire, d’une association de locataires, d’un syndicat ou d’un parti politique, faire du bénévolat pour un organisme caritatif, militer pour une cause, etc.

Participation électorale

La participation électorale est pratiquée lors d’élections visant à élire des représentants à l’échelle fédérale, provinciale, municipale ou scolaire. Le citoyen participe soit en votant, soit en présentant sa candidature. La participation électorale est soumise à des règles strictes (âge, citoyenneté, lieu de résidence, etc.) qui varient selon le scrutin. Ces scrutins ont lieu à intervalles réguliers.

Les règles de l'art

En s’inspirant des principes et bonnes pratiques recensés auprès de différents organismes internationaux , l’INM identifie huit «règles de l’art» ou conditions à mettre en place afin d’assurer la réussite d’un exercice de participation publique.

Les règles de l’art traduisent un ensemble de principes destinés à encadrer les processus de participation publique pour assurer leur rigueur et leur intégrité.

1. Adéquation entre les objectifs, les mécanismes et les ressources investies

Un mécanisme n’est jamais bon en soi, mais dans son contexte et en fonction des objectifs. Les objectifs doivent être clairement énoncés et le processus doit être planifié en fonction de ces objectifs. Il faut allouer les ressources nécessaires, tant humaines que matérielles. Le temps est aussi une ressource essentielle, puisque la participation s’inscrit souvent dans la durée.

2. Indépendance

Un exercice de participation publique doit être piloté par une instance crédible et indépendante. L’instance doit respecter des règles d’éthique connues de tous.

3. Qualité et accessibilité de l’information

L’information fournie aux participants d’un exercice de participation publique doit être objective, complète, claire et pertinente. Elle doit aussi être gratuite et facilement accessible. Idéalement, des résumés doivent être disponibles.

4. Accès au processus et diversité de participation

À moins que le mécanisme de participation retenu ne requière un échantillonnage, toute personne intéressée ou susceptible d’être touchée par le résultat d’une démarche doit y avoir un accès équitable. La participation des minorités et des groupes vulnérables doit être encouragée et facilitée, de même que la diversité des points de vue.

5. Communications adéquates

Le public doit être convoqué et informé dans des délais raisonnables et par des moyens susceptibles de l’atteindre et de l’interpeller. Les participants doivent recevoir toute autre information pertinente à la compréhension du processus.

6. Clarté des modalités de participation

Les modalités de participation doivent être adaptées au public et au contexte. Elles doivent être claires et connues dès l’annonce de la démarche. Ces règles doivent préciser les personnes qui peuvent participer, le lieu, l’horaire, le processus d’inscription s’il en existe un, l’ordre du jour, la documentation disponible, les modalités d’expression (droits de parole, fiches de commentaires, dépôt et audition des mémoires, etc.).

7. Prise en compte de la participation dans la décision

Il est impératif de gérer les attentes des citoyens en précisant d’emblée le degré d’engagement et d’influence qu’ils sont appelés à exercer sur la prise de décision. Les participants doivent savoir ce que l’on attend d’eux, de quelle manière le résultat de leur participation sera pris en compte par les décideurs, et quels sont les moyens de reddition de comptes prévus.

8. Transparence et suivi

L’instance qui fait participer doit préciser dans quels délais, sous quelle forme et par quels moyens les résultats de la participation du public seront communiqués et de quelle manière un suivi sera assuré.

Source : INM, 2013.

En s’inspirant des principes et des bonnes pratiques recensés auprès de différents organismes internationaux, l’INM établit huit « règles de l’art » ou conditions à instaurer afin d’assurer la réussite d’un exercice de participation publique. Les règles de l’art traduisent un ensemble de principes destinés à encadrer les processus de participation publique. Références : AmericaSpeaks (www.americaskeaks.org), Association internationale pour la participation du public (www.iap2.org), International Association for Impact Assessment (www.iaia.org), Secrétariat international francophone pour l’évaluation environnementale (www.sifee.org), Organisation de coopération et de développement économiques (www.ocde.org), Union européenne (www.unece.org), Institut du Nouveau Monde, avec la collaboration de la Corporation de protection de l’environnement de Sept-Îles, Guide d’accompagnement des citoyens pour se préparer à une audience publique en environnement, 2013.

L'échelle de participation publique

Cette échelle démontre les différents degrés de participation qui peuvent être attendus d’un groupe de participants. Plusieurs niveaux de participation peuvent être combinés dans le cadre d’une même démarche. Le choix des méthodes consultatives est déterminé par les degrés de participation attendus, qui sont eux-mêmes fonction des objectifs poursuivis.

			Participation active
Degré de participation	Information	Consultation	Dialogue	Délibération	Co-construction
Description	Les participants s’informent au sujet des enjeux liés à un problème à résoudre, un projet ou une politique.	Les participants informent les décideurs de leurs opinions et points de vue.	Les participants échangent autour d’un enjeu et confrontent leurs idées et points de vue	Les participants formulent ensemble un avis sur une question précise.	Les participants contribuent à la construction de la démarche et à la prise de décision finale.

Source : INM, 2013, mise à jour : 2019.

L’INM a produit une échelle originale qui intègre à la fois le meilleur des échelles déjà existantes et les leçons tirées de ses propres pratiques de participation au fil des dernières années. Cette échelle s’applique aux mécanismes étudiés dans cet article. Le degré d’engagement, de responsabilité et d’influence des participants augmente dans l’échelle à partir de 1 (le degré le plus faible) jusqu’à 5 (le degré le plus élevé). Ces catégories ne sont pas mutuellement exclusives et une expérience de participation publique peut intégrer plusieurs degrés d’engagement. L’intérêt de cette catégorisation est heuristique : elle permet de prendre conscience des degrés de participation croissants qui sont demandés par les différents mécanismes. Autres échelles qui ont inspiré celle-ci : International Association for Public Participation, Public Participation Spectrum, 2007 ; Santé Canada, « Continuum de participation du public de Santé Canada », dans Santé Canada – Politiques et boîte à outils concernant la participation du public à la prise de décisions, Ottawa, ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux du Canada, 2000, p. 17. En ligne : www.hc-sc.gc.ca/ahc-asc/pubs/_public-consult/2000decision/index-fra.php ; Sherry Arnstein, « A Ladder of Citizen Participation », dans AIP Journal, vol. 35, no 4, juillet 1969, p. 216-224 ; Fondation Roi Baudouin, Méthodes participatives, un guide pour l’utilisateur, 2006 ; Organisation de coopération et de développement économiques, Des citoyens partenaires : information, consultation et participation à la formulation des politiques publiques, Paris, OCDE, 2002 ; André Thibault, Marie Lequin et Mireille Tremblay, Cadre de référence de la participation publique (démocratique, utile et crédible), Québec, Conseil de la santé et du bien-être, 2000.

L'évaluation d'impact d'une consultation (À COMPLÉTER)

Lorem ipsum dolor sit amet, consectetur adipiscing elit. Praesent vestibulum turpis tortor, et iaculis velit tincidunt vitae. Sed rutrum euismod facilisis. Sed eget dolor ipsum. Proin lobortis, ante vel mollis congue, tortor lectus dictum nisl, sed faucibus lorem arcu at neque. Suspendisse erat orci, commodo non massa sit amet, pulvinar pretium odio. Aenean a egestas erat, nec porttitor dui. Proin vel libero massa. Morbi at est at turpis gravida pellentesque. Donec eu elit ut nulla placerat vulputate. Donec hendrerit commodo est nec eleifend. Lorem ipsum dolor sit amet, consectetur adipiscing elit. Curabitur in mauris purus. Curabitur a elit vel arcu tincidunt feugiat. Integer bibendum, velit accumsan semper egestas, metus turpis finibus libero, placerat faucibus mi massa nec quam.

Ut interdum sagittis felis, id fringilla ante laoreet vel. Suspendisse pulvinar malesuada placerat. Maecenas eleifend cursus lorem, ac laoreet diam cursus eget. Suspendisse tincidunt posuere quam, at dapibus massa aliquet in. Etiam quis lectus nibh. Morbi in posuere sem. Suspendisse id lorem arcu. Proin volutpat metus sit amet condimentum commodo. Maecenas facilisis ante felis, vel mollis dolor condimentum eleifend. Proin enim diam, vestibulum id commodo in, semper sed velit. Aliquam quam tellus, placerat id porttitor non, molestie eget sem. Curabitur sit amet ultrices magna. Morbi semper varius dolor quis aliquam. Class aptent taciti sociosqu ad litora torquent per conubia nostra, per inceptos himenaeos. Duis varius eleifend ante a mattis. Ut maximus eu arcu at sollicitudin.

Donec eget urna lacinia, mollis lorem rutrum, posuere purus. Praesent tristique orci id hendrerit mollis. Cras dignissim elit nec nisl luctus, vel ultricies nulla luctus. Nam sit amet massa sit amet augue vestibulum vehicula. Etiam sit amet nunc velit. In hac habitasse platea dictumst. Sed porta nibh sed orci laoreet, ut volutpat orci volutpat. Phasellus non dolor tortor. In hac habitasse platea dictumst. Sed pellentesque lectus placerat, pulvinar mi sit amet, tempus nisi. Ut ac accumsan risus. Pellentesque ac nibh tincidunt, pretium turpis vitae, vulputate nulla. Phasellus at tristique ligula, a volutpat libero. Ut nec enim in urna convallis vestibulum. Sed congue, nisi suscipit vestibulum consequat, dui justo pharetra risus, vitae pharetra ex sem id nunc.

Aliquam tempus sem quis fringilla vehicula. Vestibulum scelerisque molestie nulla, non mattis nulla varius et. Donec id velit at turpis auctor vehicula vel quis felis. Integer vulputate ante quis ante aliquam, at blandit tortor eleifend. In purus tellus, bibendum at lorem sit amet, porttitor tempor metus. Nunc lacus ipsum, molestie quis placerat non, gravida a sapien. Vivamus non rhoncus orci, at sollicitudin sem. Donec in mi enim.

Lexique sur la démocratie et la participation citoyenne

Description courte du lexique. Fusce suscipit ultricies ante, et fermentum leo varius a. Duis rutrum ullamcorper aliquet. Suspendisse felis risus, rutrum ut varius at, tristique at odio. Sed quis velit ut ipsum bibendum lacinia. Nam consequat sem sit amet massa laoreet, id facilisis leo porttitor. Suspendisse potenti. Nulla facilisi. Integer dapibus eu nunc et rhoncus. Sed ut dolor quam. Duis in diam vel mi volutpat condimentum.

Consultez le lexique

Boîte à outils

Dispositifs de participation (À COMPLÉTER)

Méthodes de consultation

La sélection d’une méthode plutôt qu’une autre détermine le degré de participation les échelles de la participation publique prôné.

La méthode détermine la nature de la contribution des participants, mais aussi les modalités de leur participation:

Comment sélectionne-t-on les participants?
Comment participent-ils?
À quelle fréquence?
Quelle est la portée de leur participation?

Répertoires de méthodes

Plusieurs organisations ou sites Internet recensent les différentes méthodes de participation existante, et les différentes expériences qui leur sont associées. Voici quatre des répertoires les plus utiles et exhaustifs:

Répertoire des 44 méthodes de participation publique compilée par l’organisme britannique Involve.
Répertoire de mécanismes de Nikki Slocum et al., Méthodes participatives: un guide pour l’utilisateur, Bruxelles, Fondation Roi Baudoin. (2006).
Répertoire de méthodes de l’International Association for Public Participation (IAP2) et conseils pour leur mise en œuvre. (2004)
Répertoire de méthodes, d’expériences et d’organisations sur Participedia. Participedia est une communauté globale ouverte de chercheurs et de praticiens dans le domaine de l’innovation démocratique et de la participation publique.
Répertoire de 57 méthodes de participation recensées à travers le monde. Graham Smith, Beyond the ballot 57 democratic innovations from around the world. (2005)
Répertoire de méthodes de la Fondation Nicolas Hulot, « Démocratie participative, guide des outils pour agir ».

Quelques fiches de méthodes et d’expériences

Guides, manuels et références

Centre international pour le développement municipal et la Fédération canadienne des municipalités (FCM), Manuel sur les pratiques participatives dans la gouvernance locale. Pour une participation citoyenne aux décisions municipales. (2007)
Clément Mercier, Denis Bourque et Lise St-Germain, Participation citoyenne et développement des communautés au Québec: enjeux, défis et conditions d’actualisation , Université du Québec en Outaouais. (2009)
Amanda Sheedy, Handbook on Citizen Engagement: Beyond Consultation , University of Toronto. (2008)
Laboratoire d’éthique publique de l’École d’administration publique (ENAP), Les méthodes de consultation publique : description et analyse (2003)
Gouvernement du Québec. Guide pratique. Évaluation d’impact sur la santé lors de l’élaboration des projets de loi et règlement au Québec (MSSS) (2006)
Secrétariat de la consultation ministérielle, Politiques et boîte à outils concernant la participation du public à la prise de décisions, Direction générale des communications et de la consultation, Santé Canada. (2000)
L’interaction avec le public: Guide pratique à l’intention des promoteurs privés, publics ou communautaires, Sommet de Montréal, Ville de Montréal. (2005)

Revue des instances de participation publique au Québec (À COMPLÉTER)

Autres ressources

Fusce suscipit ultricies ante, et fermentum leo varius a. Duis rutrum ullamcorper aliquet. Suspendisse felis risus, rutrum ut varius at, tristique at odio. Sed quis velit ut ipsum bibendum lacinia. Nam consequat sem sit amet massa laoreet, id facilisis leo porttitor. Suspendisse potenti. Nulla facilisi. Integer dapibus eu nunc et rhoncus. Sed ut dolor quam. Duis in diam vel mi volutpat condimentum.

Questions et réponses

À quoi ça me sert de participer?

À force de participer, on développe des compétences civiques. Cela peut sembler évident, mais il n’est pas mauvais de le rappeler. Prendre part à un processus participatif implique une volonté d’apprentissage et sollicite un effort de réflexion qui nous donne une compréhension plus approfondie des enjeux.

En nous engageant, nous sommes amenés à développer des capacités comme l’écoute active ou l’aisance à s’exprimer en public. Nous devenons plus confiants, plus aptes à nous prononcer sur des enjeux, à nous compromettre. Ajoutons enfin que s’engager donne souvent envie d’aller plus loin et de s’engager à nouveau. Bref, la participation citoyenne «a une portée éducative, elle instaure un cercle vertueux: plus on participe et plus on est en mesure de participer efficacement, car l’horizon des acteurs s’élargit, leurs connaissances sur le monde en général et sur l’univers politique se développent, leur confiance en eux s’accroît¹».

Décider pour soi
La participation nous permet aussi de nous approprier notre devenir collectif. Cette appropriation est encore plus significative lorsqu’elle s’accompagne d’un réel pouvoir décisionnel. Elle nous permet d’avoir une certaine emprise sur les décisions qui affectent nos vies et, en ce sens, elle atténue considérablement le sentiment d’impuissance qui est le germe même du cynisme. C’est aussi en prenant conscience de notre capacité d’agir que nous développons notre sens des responsabilités.

1. Yves Sintomer, «Délibération et participation: affinité élective ou concepts en tension?», dans Participations, vol. 1, 2011, p. 256.

La participation, qu’est-ce que ça change?

La participation publique permet de prendre de meilleures décisions¹. Tout simplement. Si la participation permet d’améliorer les processus de décision collective et de bonifier les résultats, c’est essentiellement parce qu’elle fait intervenir une multitude de points de vue.

«La présence d’une pluralité de points de vue ou d’opinions dans la discussion politique améliore, sans doute, nos jugements et nos décisions en nous permettant d’anticiper certaines faiblesses et certains pièges associés à toute perspective particulière. Elle permet aux décisions d’être plus complètes, d’inclure un plus grand éventail de possibilités sociales et politiques et de prévoir un plus grand nombre de conséquences sociales et politiques de nos décisions².»

Un meilleur rapport de force
Dans un contexte où les élus sont régulièrement sollicités par les lobbys organisés, la participation publique des citoyens individuels permet en quelque sorte de rééquilibrer un rapport de force autrement inégalitaire. À cet égard, Pierre Hamel nous confirme que «le poids des élites et des intérêts économiques dans la définition des priorités de l’action publique continue d’être aussi grand aujourd’hui qu’hier³». La participation des citoyens permettrait de renverser cette tendance, dans la mesure où c’est en «s’appuyant sur les citoyens, informés et inclus dans la décision, [que] l’élu sera en mesure de faire plus solidement face à tous les lobbys organisés⁴».

Ça colle!
Une autre conséquence très importante de la participation, c’est qu’elle accroît la légitimité des projets et des politiques publiques mis en œuvre. Si une personne assiste au processus menant à une décision, elle acceptera davantage cette décision et y adhérera plus que si elle avait été prise sans son concours. Cela vaut même pour les décisions qui ne se conforment pas à son souhait initial. En effet, les citoyens sont plus à même d’accepter une décision qu’ils ne partagent pas si celle-ci a été précédée d’une réelle délibération. Le danger réside donc dans les processus de participation escamotés.

Et si la décision est, aux yeux des citoyens, légitime, ils sont plus susceptibles d’apporter leur soutien à sa mise en œuvre⁵.

La participation renforce la représentation
Lorsqu’elle est bien pratiquée, respectant les règles qui la régissent, la participation publique initiée par les autorités publiques a un effet positif sur la légitimité des élus, car elle rend les citoyens plus sensibles à la difficulté de composer avec différentes options lorsque vient le temps de prendre une décision. Et inversement, elle rend les élus plus sensibles aux points de vue des citoyens, exprimés de façon nettement plus constructive que par la voie des sondages. Cette meilleure communication entre l’État et la société civile profite à tous en renforçant le lien de confiance réciproque.

En clair, la participation publique contribue à combler le déficit démocratique qui mine de plus en plus les sociétés contemporaines.

Enfin, des études montrent que la participation citoyenne engendre une hausse de la participation aux élections, que l’on pourrait sans doute attribuer au développement d’une conscience citoyenne.

La cohésion sociale
Contrairement à certains préjugés, la participation citoyenne ne cause pas de chicane. Elle se construit notamment par des débats et de la délibération, certes, mais elle a pour effet de consolider la cohésion sociale et d’accroître la solidarité entre les citoyens.

La norme de réciprocité prévue dans les espaces participatifs bien menés entretient la confiance mutuelle entre les citoyens. Par exemple, l’intégration des immigrants repose non seulement sur leur participation au marché du travail, mais également sur leur participation citoyenne. La participation, c’est donc une façon de faire une société.

La participation porte également un idéal de transformation des rapports de pouvoir et, dans le même ordre d’idées, elle nourrit l’espoir d’une société plus égalitaire. Pour reprendre les termes de Henry Milner, «la participation à la vie politique de citoyens moins nantis rend la société plus réceptive à leurs besoins, et la pousse naturellement à adopter des politiques qui tiennent compte des intérêts de l’ensemble de la population ». La participation peut également avoir un impact sur la justice sociale en rééquilibrant les rapports de pouvoir. Qui plus est, les groupes qui sont généralement exclus des sphères du pouvoir n’ont pas l’opportunité de faire valoir leurs intérêts ou d’attirer l’attention sur les enjeux qui les touchent. Conséquemment, ils courent davantage le risque d’être moins bien servis par les politiques publiques⁷.

Enfin, les problèmes complexes auxquels nous devrons faire face, que l’on pense au vieillissement de la population ou au réchauffement climatique, demandent des innovations ne pouvant qu’éclore de l’intelligence collective qui naît de la participation.

¹ Archon Fung, «Varieties of Participation in Complex Governance», dans Public Administration Review, numéro spécial, décembre 2006, p. 66.
² Melissa S. Williams, «Représentation de groupe et démocratie délibérative: une alliance malaisée», dans Philosophiques, vol. 29, no 2, 2002, p. 224.
³ Pierre Hamel, «Débat public: un bilan mitigé, un avenir incertain», dans L’état du Québec, Montréal, Boréal, 2010, p. 369.
⁴ Michel Venne, «La participation donne confiance», dans Éthique publique, vol. 13, no 2, 2011, p. 69.
⁵ Nikki Slocum et al., Méthodes participatives: un guide pour l’utilisateur, Bruxelles, Fondation Roi Baudouin, 2006.
⁶Jean-Herman Guay, «L’apprentissage de la démocratie», dans Éthique publique, vol. 13, no 2, 2011, p. 23.
⁷ Archon Fung, op. cit., p. 70.

La démocratie 2.0: est-ce possible?

Par Florence Piron
Professeure, Département d’information et de communication, Université Laval

Qu’apportent les outils numériques à la pratique de la démocratie? Les outils du web 2.0 (médias socionumériques, monde de Google, courriel, infolettre, etc.) sont-ils désormais indispensables à la communication entre l’État et les citoyens?

Un outil de mobilisation populaire
Pour des internautes de 2013, la démocratie 2.0 évoque immédiatement les mouvements sociaux et politiques du printemps arabe (2011), de même que l’usage imprévu mais décisif des réseaux socionumériques (Facebook et Twitter, notamment) par ceux et celles qui ont voulu alors s’organiser collectivement et mieux faire entendre leur voix. Les médias numériques ont ainsi amplifié la portée de la « rue », de la mobilisation populaire, pour exiger des changements politiques profonds. Les mouvements des indignés dans les grandes villes occidentales ont eux aussi utilisé à profusion ces moyens de communication devenus des moyens d’organisation, des outils d’action politique. Ce détournement d’usage de Facebook, une plateforme commerciale conçue à l’origine pour faciliter les loisirs de l’élite estudiantine américaine, est en lui-même une forme de démocratisation de la technologie numérique.

Technologies numériques et vie démocratique
Au-delà du phénomène Facebook, il est frappant de constater à quel point les médias numériques ont pénétré les institutions démocratiques de nombreux pays. Les sites internet des parlements, par exemple, utilisent de plus en plus le web. Si certains se limitent à des efforts pour mieux publiciser leurs travaux, d’autres installent des dispositifs socionumériques dans l’espoir de susciter commentaires et débats publics (notamment le site du Parlement européen).

La technologie numérique a aussi permis à ces parlements ou à la Maison Blanche de mettre en ligne de nombreuses pétitions, facilitant ainsi l’expression de positions politiques plurielles. La société civile, au premier chef le groupe Avaaz, utilise cette même technologie, associée au courriel et aux réseaux sociaux, pour créer des pétitions signées par des centaines de milliers de personnes dans le monde entier et qui ont l’ambition d’influencer directement les gouvernements. Plus largement, les technologies du web 2.0 permettent à de nombreux groupes de la société civile d’échanger des idées et des informations, les conduisant de plus en plus vers l’innovation sociale : le crowdfunding (ou sociofinancement) permet par exemple à des projets originaux de se réaliser sans financement de l’État ou du secteur privé, mais grâce au soutien des internautes. De la même façon, le web 2.0 contribue à promouvoir une façon innovante de partager les avancées scientifiques : la science ouverte combine partage des publications scientifiques en libre accès, ouverture des données de recherche et science citoyenne.

Les outils du web 2.0 sont régulièrement utilisés par des services administratifs pour consulter les citoyens. En Grande-Bretagne, des régions se sont dotées de panels numériques formés de centaines de citoyens de toutes origines qui s’engagent à l’avance à répondre à quatre ou cinq consultations par année. La constitution de ces « banques de citoyens » évite à l’administration régionale de recommencer ses efforts de mobilisation dès qu’elle souhaite consulter, facilitant ainsi la participation.

Toutefois, ces usages du web 2.0 dans la vie démocratique ne doivent pas masquer les rapports sociaux et politiques qui continuent de traverser toutes les sociétés et leurs institutions démocratiques. Certes, il est possible au Québec de communiquer avec un ministre grâce à Twitter, mais ce ministre reste redevable à des institutions complètement indépendantes de cette technologie. Si les médias socionumériques facilitent la participation des citoyens aux questions que les gouvernements et administrations veulent mettre à leur agenda, ils doivent aussi permettre à la société civile de s’organiser en dehors de cet agenda.

La démocratie 2.0 existe, mais elle n’est ni pire ni meilleure que la démocratie sans le web 2.0. Elle introduit des outils qui, s’ils ont permis de démocratiser l’accès à la technologie internet, ne garantissent nullement la qualité de la démocratie.

Manifester est-ce participer?

Par Pascale Dufour
Professeure, Département de science politique, Université de Montréal

Le recours à la manifestation a augmenté de façon substantielle depuis le milieu des années 1980. Certains de ces événements sont même devenus des marqueurs forts de l’histoire contemporaine. Rappelons-nous le 15 février 2003, alors que plusieurs millions de personnes manifestaient dans plus de 600 villes contre la guerre en Irak. Au Québec, l’année 2012 se classe sûrement dans les meilleurs crus des années manifestantes, la rue ayant été le théâtre de nombreuses mobilisations, certaines d’envergure historique (les manifestations nationales du 22 mars et du 22 avril, notamment). Les manifestations sont-elles là pour rester?

Dans une vision idéale de la démocratie représentative, les citoyens sont des électeurs qui choisissent au moment des élections générales, organisées à intervalles réguliers, des représentants qui siègent à l’Assemblée nationale ou à la Chambre des communes. Dans les démocraties libérales, comme au Canada, les intérêts des électeurs peuvent également s’exprimer par le biais des groupes d’intérêts, qui exercent des pressions sur le gouvernement et le personnel politique par le biais de représentation auprès des députés ou de contacts privilégiés avec des ministres ou leur entourage.

Dans cette perspective, l’utilisation d’actions protestataires, comme les manifestations, constitue une «entrave» au bon exercice du pouvoir politique. Premièrement, elles se superposent à des procédures bien contrôlées et font irruption dans la vie politique, brisant le cours «normal» du processus politique. Deuxièmement, elles ne répondent pas à la même logique démocratique puisqu’en manifestant, le citoyen prend directement la parole dans l’espace public, sans passer par son mandataire légitime, le député, et sans passer par un groupe d’intérêts.

Cette vision idéale de la démocratie est discutable.

Les citoyens-électeurs et les citoyens-manifestants sont souvent les mêmes
Qui manifeste aujourd’hui? Selon les travaux récents en sociologie politique, ce sont les classes moyennes salariées qui sont, depuis le début des années 1980, le gros des bataillons des manifestants. Or, ces citoyens sont également ceux qui ont tendance à voter de manière régulière aux élections. Le profil sociologique du manifestant type des années 1990 et 2000 est bien loin de la population marginale ou révolutionnaire associée à la manifestation dans les pays européens au début du siècle passé. Aujourd’hui, électeurs et manifestants partagent un niveau d’éducation relativement élevé, ce sont généralement des personnes jouissant d’une bonne insertion économique et qui entretiennent de nombreux réseaux sociaux. Les exemples récents du Québec le confirment, que l’on considère les manifestations anti-guerre, les manifestations étudiantes, ou encore les manifestations pour la protection de l’environnement.

De plus, la très grande majorité des manifestations ne sont pas des manifestations spontanées; elles sont préparées, planifiées et encadrées par des organisations (des syndicats, des fédérations étudiantes, des groupes militant pour la paix, des groupes de défense collective des droits, voire des partis politiques), qui appellent à la manifestation et qui organisent les mobilisations. Il n’est pas rare, par ailleurs, que ces mêmes groupes soient également, mais à d’autres moments, des interlocuteurs «légitimes» de l’État, appelés à négocier avec lui.

La manifestation n’est donc pas, dans ses formes les plus courantes, une méthode radicale d’action politique, mais plutôt une stratégie d’expression de revendications. Bien sûr, tous les électeurs ne sont pas des manifestants (et inversement). Mais voter et manifester font aujourd’hui partie d’un continuum d’actions politiques et non d’un choix exclusif opposant l’un et l’autre.

La manifestation est une action politique de plus en plus normalisée
La manifestation est devenue une action politique normalisée, c’est-à-dire qu’elle est utilisée de manière quasi routinière par un ensemble croissant d’acteurs sociaux bien ancrés dans le système politique. C’est aussi une action politique qui se déroule dans la plupart des cas sans répression violente de la part de l’État.

Au Canada, le droit de se rassembler et de manifester est inclus dans la reconnaissance de la liberté d’expression (article 2 de la Charte canadienne et article 3 de la Charte québécoise). Au Québec, il n’est pas nécessaire d’obtenir un permis de la municipalité pour manifester. Cependant, les forces de police jouissent d’un pouvoir discrétionnaire important vis-à-vis des manifestations grâce à la Loi fédérale sur l’attroupement illégal, qui permet aux forces de police de criminaliser toute personne présente sur les lieux, indépendamment de ses actes. Pour plusieurs observateurs, cet article de loi contrevient à la Charte des droits et libertés et à des textes internationaux signés par le Canada.

Néanmoins, l’action manifestante est, d’un point de vue global, une action de plus en plus «normale» pour un ensemble d’acteurs sociaux et politiques, qui n’hésitent plus à prendre la rue pour faire avancer leurs revendications. La qualité d’une démocratie se mesure ainsi aussi à la capacité des États à assurer la tenue pacifique des événements protestataires.

La capacité limitée d’exercer le pouvoir dans la rue
Comme le dit Olivier Fillieule, la manifestation est «l’expression en acte d’une opinion politique». Plus qu’une source directe de pouvoir sur le processus politique, elle est un lieu où la parole est de fait donnée aux citoyens, qui ont ainsi la possibilité d’exister politiquement et publiquement, en dehors du système conventionnel faisant intervenir groupes d’intérêts et partis politiques au sein des institutions de représentation. Non seulement cette prise de parole directe ne se traduit que rarement par l’exercice d’un pouvoir direct et immédiat sur le processus politique, mais au fur et à mesure que le recours à la manifestation devient usuel, celle-ci perd de son efficacité politique, tout comme les grèves ont perdu au fil du temps leur pouvoir révolutionnaire. Il revient alors aux militants d’inventer de nouvelles formes de participation politique qui seront en mesure de faire irruption dans l’espace public pour à nouveau interpeller les détenteurs du pouvoir.

L’action manifestante, comme toute autre forme de participation politique, a une histoire qui traverse les démocraties du Nord. Associée à la rébellion et la révolte au XIXe siècle et au début du XXe siècle, elle est progressivement devenue une forme pacifiée d’expression politique, jusqu’à devenir d’usage courant pour les acteurs politiques et sociaux. Le «pouvoir de la rue» n’apparaît donc pas comme un danger pour la démocratie représentative, ni comme un symptôme d’une «crise» de nos systèmes politiques, mais bien comme un mode d’action qui permet à un nombre croissant de citoyens de «voter avec leurs pieds».

Ce texte est une version résumée du chapitre «Le pouvoir vient-il de la rue ?», dans La politique en questions, Montréal, Presses universitaires de Montréal, 2008, p. 59-66.

Est-ce que l’acceptabilité sociale est une forme de participation citoyenne? *

Par Julie Caron-Malenfant
Directrice, INM Services-conseil, Institut du Nouveau Monde

La réponse courte est: non.

La définition largement reconnue de l’acceptabilité sociale est: «le résultat d’un processus par lequel les parties concernées construisent ensemble les conditions minimales à mettre en place, pour qu’un projet, programme ou politique s’intègre harmonieusement, et à un moment donné, dans son milieu naturel et humain¹».

L’acceptabilité sociale d’un projet ne consiste pas à susciter une adhésion unanime des parties prenantes, mais plutôt à ce que celles-ci puissent faire émerger entre elles un consensus viable au sujet d’un projet – c’est-à-dire un accord qui suscite un niveau relatif d’adhésion entre plusieurs parties représentant des intérêts divers² – ce qui en soit peut représenter un défi considérable. Ce consensus peut évidemment conduire au rejet d’un projet autant qu’à son acceptation et, le cas échéant, le plus souvent avec des modifications portant notamment sur l’atténuation des effets négatifs et l’optimisation de ses retombées positives.

Dans la pratique, on réduit souvent l’acceptabilité sociale au résultat d’une négociation entre le promoteur d’un projet et les citoyens concernés dans une communauté. C’est notamment le cas des ententes en milieu autochtone. Cette situation tend à se répandre de plus en plus à l’ensemble du territoire québécois.

Ces mécanismes de négociation se situent dans «une zone grise de légalité» dans le cadre d’une «justice négociée» dont le résultat est le fruit d’une négociation, et non pas d’un arbitrage au sein d’un processus démocratique. Les entreprises héritent ainsi d’un pouvoir structurel important, puisque la régulation du projet est transférée partiellement vers ces nouveaux espaces informels de négociation locale³.

L’acceptabilité sociale n’est pas équivalente à la conformité à la loi. Et, bien qu’elle y soit étroitement reliée, elle n’est pas non plus synonyme d’opinion publique.

Qui participe?
Dans un contexte comme celui-ci, où l’État choisit d’être «sélectivement absent», le cadre des discussions «permet à des groupes dont l’identité politique est plus forte d’occuper des positions favorables et de tirer des bénéfices particuliers au détriment d’autres⁴».

Les personnes invitées à participer à la négociation ont un statut de parties prenantes. Leur engagement est volontaire et elles n’ont pas de mandat de représentation de la population. Leur statut est fragile. Le pouvoir de décider reste entre les mains de l’autorité qui organise la consultation, soit le promoteur. Les «parties prenantes» ne sont pas reconnues comme des autorités investies d’un pouvoir d’approbation. Elles constituent plutôt des «audiences de légitimation» du projet.

Des changements urgents à mettre en place
Seul l’État dispose de la puissance requise pour assurer la planification, la redistribution et l’attribution de droits aux citoyens. L’époque où les autorités publiques laissaient aux promoteurs le soin de s’entendre avec des groupes particuliers de citoyens sur les conditions d’une entente pour la réalisation d’un projet ne pourra pas durer encore longtemps. Les citoyens ne supportent plus que les autorités politiques abdiquent leurs responsabilités à des compagnies privées. Les processus d’acceptabilité sociale s’inscrivent dans la définition de ce que l’on nomme de plus en plus des «projets de territoire⁵» . Le territoire est un bien public qu’il revient aux autorités publiques de gouverner.

* Ce texte contient des extraits du document Étude sommaire sur les processus et les facteurs d’acceptabilité sociale pour le secteur industriel, de l’Institut du Nouveau Monde, avec la collaboration de la Corporation de protection de l’environnement de Sept-Îles, 2013. En ligne.

1. Julie Caron-Malenfant et Thierry Conraud, Guide pratique de l’acceptabilité sociale: pistes de réflexion et d’actions, Montréal, D.P.R.M. Éditions, 2009, p. 14.
2. Julie Caron-Malenfant et Thierry Conraud, op. cit., p.57.
3. Myriam Laforce, Ugo Lapointe et Véronique Lebuis, «Régulation du secteur minier au Québec et au Canada», dans Myriam Laforce, Bonnie Campbell et Bruno Sarrasin (dir.), Pouvoir et régulation dans le secteur minier. Leçons à partir de l’expérience canadienne, PUQ, 2012, p. 23 à 24.
4. Ibid., p. 44.
5. Marie-José Fortin et Yann Fournis, «L’acceptabilité sociale de projets énergétiques au Québec: la difficile construction de l’action publique», Actes du colloque «Territoires et environnement: des représentations à l’action », tenu à Tours les 8 et 9 décembre 2011, 2011.

Faut-il craindre la participation citoyenne?

Par Ingrid Prikken*

Les mythes concernant la participation citoyenne empêchent parfois les décideurs de s’engager sur cette voie. Ils croient l’entreprise trop risquée, trop coûteuse, et pensent tout simplement qu’elle nuira à l’efficacité du processus décisionnel.

Voici quelques-uns des mythes courants dans notre pratique:

«La tyrannie de la majorité»
Les décideurs peuvent avoir connu des expériences négatives en matière de participation citoyenne s’ils ont été confrontés à des personnes combatives. Cependant, la plupart des gens sont polis et tiennent à prendre part à une discussion civilisée et éclairée. Comme l’a soutenu Simon Burall dans un billet publié il y a quelque temps, il y a beaucoup de préjugés et de stupidité, mais pas de la part des citoyens.Un processus de participation citoyenne bien mené accordera à chacun le temps et l’espace nécessaires pour qu’il se sente interpellé par l’information et par les autres. Appelés à participer de manière sensée, les citoyens viendront toujours à bout des préjugés des décideurs qui constateront la subtilité et la nuance des points de vue énoncés.

«Les citoyens ne peuvent pas discuter de questions complexes»
Il y a de nombreux exemples de processus de participation où des groupes de gens «ordinaires» ont discuté intelligemment de sujets complexes. Dans un article publié l’an dernier, j’ai avancé qu’une participation significative des citoyens peut contribuer à changer les attitudes et les comportements. De plus, les politiciens ne sont pas nécessairement mieux informés que le citoyen moyen au sujet des questions comme les changements climatiques et les produits énergétiques, des questions qui se fondent à la fois sur la science, l’économie et toute une gamme d’autres disciplines. Alors pourquoi devrions-nous leur faire confiance pour prendre des décisions judicieuses et s’attendre à ce que les citoyens ne puissent le faire? Force est de constater qu’il est possible que les citoyens « ordinaires » proposent des solutions ingénieuses qui sont passées inaperçues aux yeux des experts.

«La participation est trop coûteuse»
Toute participation semble coûteuse à moins qu’on évalue les coûts de l’absence de participation parallèlement aux coûts d’un projet. L’absence de participation peut entraîner des obstacles qui auront des conséquences plutôt importantes quant aux coûts, tant sur la plan monétaire (par exemple, coûts des procédures de plaintes et coûts juridiques) que non monétaire (par exemple, conséquence négative sur l’image, perte de confiance, effritement du tissu social des collectivités urbaines). Cependant, dans la plupart des cas, la solution de rechange à la participation citoyenne ne réside pas dans l’inaction, mais dans la réalisation de relations publiques, d’études de marché et d’activités de communication – qui ont toutes des coûts. Un processus de participation approprié peut accroître la probabilité de mise en œuvre de politiques dans le respect des délais et du budget impartis.

Pour surmonter les mythes négatifs rattachés à la participation, j’aimerais proposer deux manières positives de réfléchir à la participation :

«Se concentrer sur ce qui unit les citoyens et non pas sur ce qui les divise.»
Commencez par encadrer le groupe à l’aide des éléments communs et faites ressortir les forces. Rendez le tout pertinent pour les citoyens, mais ne supposez pas que les mesures incitatives qui fonctionnent pour un groupe peuvent automatiquement être transférées à un autre. Une participation enthousiaste se traduira chez divers types de personnes par une attitude et un comportement différents, mais il faut trouver quel est le dénominateur commun qui les unit.

«Inspirer la participation des citoyens.»
Un moyen puissant de susciter la participation citoyenne dans le cadre de la transition vers un avenir caractérisé par un faible taux de CO2 est de transmettre des messages positifs. Il pourrait être utile de se pencher sur les « initiatives populaires », car il est fort probable qu’elles soient pertinentes, puisqu’elles se reposent sur l’enthousiasme de ceux qui les ont mises sur pied, et non pas sur un processus « imposé » par une instance supérieure. Montrez comment les gens changent les choses : que ce soit par des histoires à raconter, des prix attribués à ceux qui relèvent un défi, ou la célébration de pratiques exemplaires… Et rendez le tout amusant!

* Ce texte est composé de deux extraits de billets de blogue parus en anglais sous les titres Who’s afraid of the active citizen? et Countering the mythes of engagement: focus on the positives sur le site de l’organisme britannique Involve le 10 avril 2013. En ligne.

Traduction: Sylvie Roy

Comment la délibération peut-elle solutionner des problèmes complexes en santé?

Par François-Pierre Gauvin
Responsable, synthèse des données probantes et relations avec les partenaires francophones, McMaster Health Forum

Il est de plus en plus reconnu que les processus délibératifs aident à informer et soutenir les processus décisionnels liés à des enjeux de santé¹, particulièrement en ce qui concerne les problèmes complexes, comme en fait foi un récent recueil de cas des Instituts de recherche en santé du Canada². Il suffit de penser aux grands problèmes de santé publique comme les inégalités de santé, l’obésité, le VIH/sida, ou encore la sécurité alimentaire. Nous pouvons également penser aux enjeux touchant plus spécifiquement les systèmes de santé, comme l’évaluation des nouvelles technologies de la santé, les décisions complexes en matière de définition du panier de services assurés, ou encore les décisions relatives à l’organisation des services visant à prodiguer des soins et services optimaux.

Les problèmes complexes en santé
Les problèmes complexes en matière de santé partagent souvent plusieurs caractéristiques³:

Tout d’abord, ils ont tendance à s’inscrire dans plusieurs registres, c’est-à-dire qu’ils soulèvent des enjeux de nature scientifique, sociale, éthique et politique.
De nombreux citoyens ou groupes sont généralement interpellés par ces problèmes ou par les décisions qui viseront à les résoudre, et ils souhaitent participer à la prise de décision.
Il y a bien souvent des incertitudes quant à la manière la plus efficace de faire face aux problèmes, et des craintes quant à ses implications (ses effets inattendus, sa faisabilité, son acceptabilité sociale et politique, les coûts générés, les enjeux d’équité qu’elle peut soulever, etc.) ⁴ . Ces incertitudes sont généralement nourries par l’absence ou le manque de données probantes permettant d’éclairer la prise de décision. Et lorsque de telles données sont disponibles, elles sont parfois difficiles à interpréter ou sujettes à la controverse.
Enfin, les acteurs gouvernementaux peuvent rarement agir seuls afin de résoudre certains problèmes, particulièrement ceux de santé publique. Il est souvent nécessaire de mettre en œuvre des stratégies impliquant les citoyens et d’autres acteurs (gouvernementaux et non gouvernementaux) qui proviennent de différents secteurs d’activité. Cela s’avère d’autant plus difficile lorsque ces différents acteurs ne partagent pas la même vision des problèmes et les mêmes préoccupations.

Les processus de délibération sont donc perçus comme des mécanismes prometteurs, qui permettent de faire face à cette complexité de plusieurs façons⁵:

En amenant différents citoyens et autres parties prenantes (professionnels de la santé, gestionnaires, responsables de politiques, etc.) à délibérer ensemble afin d’en venir à une vision commune des problèmes;
En permettant à ces acteurs de faire l’examen critique des différentes interventions possibles et de leurs implications à la lumière des meilleures données probantes disponibles, mais aussi à la lumière de leurs valeurs et connaissances⁶;

3. En favorisant l’atteinte de consensus entre les différents acteurs sur les interventions à privilégier, et en donnant l’élan nécessaire au changement.

Quelques expériences délibératives
L’une des expériences délibératives les plus souvent évoquées dans le secteur de la santé est celle du Conseil des citoyens du National Institute for Health and Clinical Excellence (NICE), mis sur pied en 2002 en Angleterre. Le NICE a mis en place ce forum délibératif qui permet à 30 citoyens de tous horizons de délibérer sur des enjeux sociaux et éthiques afin de guider ses recommandations⁷. Ce forum a permis de valoriser la contribution unique des citoyens dans un secteur qui a longtemps été la chasse gardée des experts biomédicaux et des économistes de la santé.

Cette expérience a également suscité un fort intérêt au Canada, où l’on a d’ailleurs vu la naissance d’autres conseils de citoyens. En 2006, le gouvernement provincial a adopté la Loi sur un régime de médicaments transparent pour les patients, qui a permis la création, en 2008, d’un conseil de citoyens composé de 25 Ontariens, dont le rôle est de renseigner le ministre de la Santé sur les implications sociales des politiques et priorités liées aux médicaments⁸.

Le Québec n’est pas en reste avec la création, en 2008, du Forum de consultation du Commissaire à la santé et au bien-être du Québec. Ce forum, composé de 18 citoyens et 9 experts, a le mandat de délibérer sur diverses questions touchant la santé et le bien-être de la population. En créant un forum hybride, on souhaitait favoriser un véritable dialogue entre des citoyens et des experts, mais aussi faire émerger une vision nouvelle des enjeux, issue du croisement des expériences et des savoirs de chacun⁹.

Un autre modèle délibératif qui suscite de l’intérêt est celui des panels de citoyens. En effet, plusieurs panels ont récemment été mis sur pied afin de délibérer sur différents enjeux, comme les réformes pour le système de santé¹⁰, le vieillissement de la population¹¹, ou encore les soins et services prodigués aux patients souffrant de maladies chroniques et à leurs aidants naturels¹².

Si ces expériences illustrent bien que l’on s’intéresse de plus en plus aux processus délibératifs pour faire face aux enjeux complexes et controversés liés à la santé, il n’en demeure pas moins que cet enthousiasme demeure prudent. En effet, nombreux sont les chercheurs et praticiens évoquant le besoin d’évaluer rigoureusement ces expériences afin de soutenir des pratiques délibératives efficaces et authentiques¹³.

¹ Julia Abelson et al., «Deliberations about deliberative methods: issues in the design and evaluation of public participation processes», dans Social Science and Medicine, vol. 57, no 2, 2003; Julia Abelson, Mark E. Warren et Pierre-Gerlier Forest, «The future of public deliberation on health issues», dans Hastings Center Reports, vol. 42, no 2, 2012.
² Instituts de recherche en santé du Canada, Recueil de cas sur l’engagement de citoyens dans la santé, 2012.
³ Jackie Muresan et François-Pierre Gauvin, Aborder les problèmes de santé publique complexes à l’aide d’une approche basée sur les données probantes, Centre de collaboration nationale sur les politiques publiques et la santé/Centre de collaboration nationale des méthodes et outils, 2012.
⁴ Florence Morestin et al., Méthode de synthèse des connaissances sur les politiques publiques, Centre de collaboration nationale sur les politiques publiques et la santé, 2010.
⁵ Jackie Muresan et François-Pierre Gauvin, op. cit.
⁶ Florence Morestin et al., op. cit.; Jonathan Lomas et al., Conceptualiser et regrouper les données probantes pour guider le système de santé, Fondation canadienne de la recherche sur les services de santé, 2005.
⁷ National Institute of Health and Clinical Excellence, Citizens Council, 2012.
⁸ Ministère de la Santé et des Soins de longue durée, Conseil des citoyens, 2012.
⁹ Commissaire à la santé et au bien-être, Forum de consultation, 2012.
¹⁰ Price Waterhouse Coopers, Citizens’ Reference Panel on Health Services, 2012.
¹¹ McMaster Health Forum, Five partners at McMaster will establish one-stop source for information and tools related to healthy aging, 2012.
¹² The Change Foundation, PANORAMA, 2012.
¹³ Anthony J. Culyer et Jonathan Lomas, «Deliberative processes and evidence-informed decision making in healthcare: do they work and how might we know?», dans Evidence & Policy: A Journal of Research, Debate and Practice, vol. 2, no 3, 2006; Raymond De Vries et al., «Assessing the quality of democratic deliberation: a case study of public deliberation on the ethics of surrogate consent for research», dans Social Science and Medicine, vol. 70, no 12, 2010.

Comment la délibération peut-elle solutionner des problèmes complexes en santé?

Par François-Pierre Gauvin
Responsable, synthèse des données probantes et relations avec les partenaires francophones, McMaster Health Forum

Les problèmes complexes en santé
Les problèmes complexes en matière de santé partagent souvent plusieurs caractéristiques³:

Tout d’abord, ils ont tendance à s’inscrire dans plusieurs registres, c’est-à-dire qu’ils soulèvent des enjeux de nature scientifique, sociale, éthique et politique.
De nombreux citoyens ou groupes sont généralement interpellés par ces problèmes ou par les décisions qui viseront à les résoudre, et ils souhaitent participer à la prise de décision.
Il y a bien souvent des incertitudes quant à la manière la plus efficace de faire face aux problèmes, et des craintes quant à ses implications (ses effets inattendus, sa faisabilité, son acceptabilité sociale et politique, les coûts générés, les enjeux d’équité qu’elle peut soulever, etc.) ⁴ . Ces incertitudes sont généralement nourries par l’absence ou le manque de données probantes permettant d’éclairer la prise de décision. Et lorsque de telles données sont disponibles, elles sont parfois difficiles à interpréter ou sujettes à la controverse.
Enfin, les acteurs gouvernementaux peuvent rarement agir seuls afin de résoudre certains problèmes, particulièrement ceux de santé publique. Il est souvent nécessaire de mettre en œuvre des stratégies impliquant les citoyens et d’autres acteurs (gouvernementaux et non gouvernementaux) qui proviennent de différents secteurs d’activité. Cela s’avère d’autant plus difficile lorsque ces différents acteurs ne partagent pas la même vision des problèmes et les mêmes préoccupations.

Les processus de délibération sont donc perçus comme des mécanismes prometteurs, qui permettent de faire face à cette complexité de plusieurs façons⁵:

En amenant différents citoyens et autres parties prenantes (professionnels de la santé, gestionnaires, responsables de politiques, etc.) à délibérer ensemble afin d’en venir à une vision commune des problèmes;
En permettant à ces acteurs de faire l’examen critique des différentes interventions possibles et de leurs implications à la lumière des meilleures données probantes disponibles, mais aussi à la lumière de leurs valeurs et connaissances⁶;

3. En favorisant l’atteinte de consensus entre les différents acteurs sur les interventions à privilégier, et en donnant l’élan nécessaire au changement.

Comment surmonter les défis de la participation?

La participation publique présente des défis à surmonter pour que la participation soit réussie.

Assurer l’équilibre entre le rôle des experts et la parole des citoyens
Les dispositifs de participation publique rassemblent généralement des acteurs ayant des intérêts divergents, des valeurs parfois contradictoires et surtout des connaissances inégales. Dans un tel contexte, l’émergence de «discours hégémoniques» et de leaders influents est possible, et peut empêcher l’expression libre de tous les points de vue¹. C’est tout le défi de faire dialoguer des experts, des représentants de groupes d’intérêt et des citoyens : comment peut-on faire en sorte que les citoyens n’adhèrent pas machinalement aux propositions avancées par les experts, mais aient plutôt la confiance d’exprimer une opinion qui leur soit propre? À cet égard, nombre de citoyens se disent habités par un « sentiment d’incompétence », lequel nourrit leur hésitation à se prononcer, laissant ainsi le champ libre aux experts². La valorisation du savoir pratique des citoyens est donc primordiale, d’autant plus qu’une connaissance se construisant au fil d’expériences peut révéler des facettes d’un enjeu qui, autrement, demeureraient dans l’ombre.

L’asymétrie entre les citoyens et les experts n’est pas le seul défi. Il existe aussi un déséquilibre des forces, en termes de temps et d’espace de parole, entre les citoyens individuels et les citoyens organisés³. Précisons que par «citoyens organisés», nous entendons les groupes organisés de la société civile. Michel Venne explique que «le débat public est monopolisé par des associations disposant de moyens de communication et de lobbying. Patronat contre syndicats. Environnementalistes contre industriels. Pharmaceutiques contre médecins⁴.» Ces associations prétendent représenter des groupes de citoyens dont l’agrégation formerait l’ensemble de la société; or plusieurs individus glissent dans les interstices entre ces différentes affiliations. Le potentiel de représentation des citoyens organisés n’étant que partiel, la participation des citoyens individuels s’avère essentielle. Celle-ci est néanmoins confrontée à un obstacle additionnel : l’univers des politiques publiques se morcelle en spécialités qui appellent une expertise. Il est, dans ces circonstances, difficile pour les citoyens individuels d’obtenir la reconnaissance requise afin d’intégrer les espaces de formulation des politiques publiques⁵.

Voici deux stratégies efficaces pour relever ce type de défi:

Donner aux experts un rôle d’éducation et d’accompagnement dans le cadre de ces processus plutôt qu’un rôle de recommandation (les experts disposent d’autres tribunes et d’autres mécanismes de diffusion de leurs résultats d’expertise pour transmettre aux décideurs leurs recommandations).
Attribuer un rôle aux groupes d’intérêt qui peut s’apparenter à celui des experts, de manière à ce qu’ils respectent les espaces réservés aux citoyens individuels.

Contrer la présumée «apathie populaire»

Il faut parfois redoubler d’ardeur pour éveiller l’intérêt des citoyens et les amener à prendre part aux processus participatifs. Nombre d’études empiriques en sociologie politique se sont d’ailleurs attardées à démontrer le désintérêt des citoyens pour la démocratie participative⁶. Pourquoi cette apathie? «S’informer fatigue, et c’est à ce prix que le citoyen acquiert le droit de participer intelligemment à la vie démocratique⁷.» La participation exige un effort qui décourage la plupart d’entre nous. Toutefois, l’argument de la «fatigue démocratique» comme écueil de la participation publique ne fait pas consensus, car s’il est difficile de susciter la participation dans les espaces institutionnalisés, la mobilisation spontanée autour d’enjeux politiques est en hausse.

Si les individus ne participent pas, ce n’est pas nécessairement parce qu’ils ne le souhaitent pas. Certains d’entre eux considèrent qu’ils n’ont pas les capacités requises ou estiment que leur implication ne ferait aucune différence. Cela dit, d’autres ne participent pas en raison d’une méconnaissance des processus, d’où l’importance de respecter les règles de l’art de la participation publique.

Voici trois stratégies permettant de relever ce type de défi:

Proposer des procédures conviviales (avoir du plaisir à participer).
Se rendre là où les citoyens vivent et se sentent à l’aise.
Ne pas précipiter l’agenda, trouver un équilibre entre le temps réclamé par les participants et les échéanciers d’une prise de décision.

Éviter les «républiques de bavardage»
Si certains citoyens sont réticents à intégrer les espaces de participation, c’est aussi parce que la délibération qui ne s’accompagne d’aucune prise de décision ou dont les recommandations restent lettre morte engendre la désillusion et la démobilisation . En effet, à quoi bon investir temps et efforts pour s’engager dans un processus participatif si tout cela ne se solde par aucun effet concret ? Malgré l’envol qu’a connu la démocratie participative au cours des dernières décennies, plusieurs études font état d’un écart constant entre la décision publique et la participation¹⁰.

Lorsque la participation n’engendre aucun effet visible sur la prise de décision, les citoyens peuvent avoir l’impression d’avoir été manipulés. C’est le cas lorsque l’impression qui se dégage est que la décision était déjà prise avant le début du processus. Celui-ci «s’apparente alors à un exercice de relations publiques» et son objectif initial est perverti¹¹. Les processus participatifs symboliques sont souvent décriés pour l’illusion d’engagement citoyen qu’ils construisent, alors que leur dessein inavoué serait plutôt d’endiguer l’opposition¹². Cela explique que les groupes organisés sont parfois réticents à reconnaître leur légitimité et donc à investir les espaces institutionnels de participation, redoutant leur instrumentalisation par la classe politique. L’instrumentalisation des processus de participation peut nuire sensiblement à leur efficacité, dans la mesure où elle fait obstacle à la réelle appropriation par les citoyens du devenir collectif. De surcroît, elle mine la confiance du public et contribue au cynisme.

C’est par l’application stricte des règles de l’art de la participation publique que l’on peut relever ce type de défi. Entre autres:

Les démarches qui s’inscrivent dans la durée comportent des chances plus élevées de réussite en permettant aux participants de laisser évoluer leur pensée et de se laisser imprégner par la délibération.
Les démarches qui démarrent en amont d’une décision sont généralement jugées plus crédibles, car elles permettent aux participants d’influencer la formulation des questions (enjeux) qui sont posées, la définition des règles du jeu, ainsi que la nature même du projet qui est mis en discussion.
L’engagement préalable des décideurs dans la démarche est nécessaire afin, d’une part, de rassurer la population sur le réel impact du processus participatif sur la décision qui sera prise et, d’autre part, de rassurer les décideurs sur l’impartialité du processus.
Il est préférable de confier l’animation de la démarche à une organisation neutre en apparence et en réalité.

Éviter de reproduire les inégalités dans la participation
Un autre défi consiste à rejoindre les groupes de citoyens qui sont généralement déjà exclus des lieux de pouvoir et de décision¹³. Diverses études montrent que les participants aux processus participatifs sont généralement plus politisés, plus scolarisés et plus à l’aise sur le plan socioéconomique que la moyenne¹⁴. Les inégalités qui fissurent notre société peuvent donc se répercuter au sein des processus participatifs. Plusieurs pratiques participatives sont investies principalement par les personnes déjà privilégiées15. «Il est rare que l’ensemble des personnes impliquées par les décisions soient des actrices à part égale dans les délibérations, et les enquêtes convergent au contraire sur le constat d’une participation fortement inégale, qui affecte de façon négative les acteurs provenant de groupes dominés et les simples citoyens lorsqu’ils sont confrontés aux couches dominantes ou aux acteurs institutionnels¹⁶.»

Les recherches de Stéphanie Gaudet ont démontré que les inégalités sociales qui fragmentent la société se répercutent sur la participation. Elle a notamment observé une baisse significative de la participation formelle chez les femmes. Les femmes immigrantes, par exemple, exercent davantage l’entraide en offrant leur soutien à leurs proches qu’en investissant du temps au sein d’institutions formelles. Les jeunes sont aussi relativement absents des institutions formelles. Faire en sorte que les inégalités sociales n’empêchent pas la participation de tous représente donc un réel défi.

En plus d’appliquer scrupuleusement les règles de l’art de la participation publique, voici quelques stratégies permettant de relever les défis mentionnés ci-dessus:

Consacrer beaucoup d’énergie à la phase de recrutement des participants pour en assurer la diversité.
Rendre l’information disponible sur des supports diversifiés en fonction des publics.
Prévoir plusieurs modalités de participation adaptées aux différents publics.

Extrait de: Institut du Nouveau Monde, États des lieux des mécanismes de participation publique au Québec et relevé d’expériences inspirantes dans divers pays, 2013, p. 10-13.

¹ Julia Abelson, François-Pierre Gauvin et Élisabeth Martin, «Mettre en pratique la théorie de la délibération publique: étude de cas du secteur de la santé en Ontario et au Québec», dans Télescope, vol. 17, no 1, 2011, p. 135-155.
² Michel Venne, «Des citoyens responsables», dans Télescope, vol. 17, no 1, 2011.
³ Loc. cit.
⁴ Michel Venne, «La participation donne confiance», dans Éthique publique, vol. 13, no 2, 2011, p. 67.
⁵ Laurence Bherer, «Les relations ambiguës entre participation et politiques publiques», dans Participations, vol. 1, no 1, 2011, p. 106.
⁶ Julien Talpin, «Approfondir la démocratie: des réformes institutionnelles et leurs conditions sociales de possibilité», dans Éthique publique, vol. 13, no 2, 2011, p. 153.
⁷ Ignacio Ramonet, cité dans Jean-Herman Guay, «L’apprentissage de la démocratie», dans Éthique publique, vol. 13, no 2, 2011, p. 27.
⁸ Michel Venne, «Les citoyens, la biodiversité et le pouvoir», dans La Lettre de l’OCIM, no 144, 2012. En ligne.
⁹ Michel Venne, «Des citoyens responsables», dans Télescope, vol. 17, no 1, 2011.
¹⁰ Voir Laurence Behrer, op. cit., et Graham Smith, Beyond the Ballot: 57 Democratic Innovations from Around the World, Londres, Power of Inquiry, 2005. En ligne.
¹¹ Florence Piron, «Les institutions québécoises et la participation publique des citoyens», dans Léonore Pion et Florence Piron (dir.), Aux sciences, citoyens!, Montréal, Presses de l’Université de Montréal, 2009, p. 73.
¹² Graham Smith, op. cit.
¹³ Voir Loïc Blondiaux, op. cit., et Graham Smith, op. cit.
¹⁴ Jan E. Leighley, «Attitudes, Opportunities and Incentives: A Field Essay on Political Participation», dans Political Research Quarterly, vol. 48, no 1, 1995, p. 181-209.
¹⁵ Melissa S. Williams, «Représentation de groupe et démocratie délibérative: une alliance malaisée», dans Philosophiques, vol. 29, no 2, 2002, p. 228.
¹⁶ Loïc Blondiaux et Yves Sintomer, «L’impératif délibératif», dans Politix, vol. 15, no 57, 2002, p. 32.

La démocratie scolaire au Québec, de quoi parle-t-on?

Isabelle Lacroix, Ph.D., École de politique appliquée, Université de Sherbrooke

Au Québec, l’expression « démocratie scolaire » renvoie à deux réalités qui, bien que complémentaires, sont passablement différentes.

La première forme, la plus connue, est celle qui réfère à l’élection des commissaires scolaires chargés de gouverner la commission scolaire au sein du Conseil des commissaires. Cette forme de démocratie reprend une forme plus traditionnelle, soit la démocratie représentative, alors que les citoyens élisent directement leur représentant, leur commissaire, pour qu’il représente leur intérêt au sein de la commission scolaire. Selon la Loi sur l’instruction publique, la commission scolaire est administrée par un Conseil des commissaires (art.143) au sein duquel les membres commissaires doivent exercer:

leurs fonctions et pouvoirs dans une perspective d’amélioration des services éducatifs prévus par la présente loi et par les régimes pédagogiques établis par le gouvernement. À cette fin, les membres du conseil des commissaires ont notamment pour rôle: 1° dans le cadre de leur participation à la définition des orientations et des priorités de la commission scolaire, d’informer le conseil des commissaires des besoins et des attentes de la population de leur circonscription ou de leur milieu; 2° de veiller à la pertinence et à la qualité des services éducatifs offerts par la commission scolaire; 3° de s’assurer de la gestion efficace et efficiente des ressources humaines, matérielles et financières dont dispose la commission scolaire (art.176.1).

Selon le Conseil supérieur de l’éducation en 2006, trois justificatifs sont à la base du maintien de cette structure représentative. D’abord, le fait qu’il ne peut y avoir de taxation sans représentation, ensuite pour assurer que les intérêts de la communauté soient portés par des représentants au centre de la gouverne des commissions scolaires et, finalement, qu’à titre de bien public l’éducation est de la responsabilité de l’ensemble de la communauté que dessert le réseau public (CSE, 2006, p.8). L’élection des commissaires scolaires a lieu à la grandeur du Québec dans la forme actuelle depuis le début des années 1970[1]. Or, cet exercice démocratique est aujourd’hui contesté alors que les taux de participation sont très peu élevés : 8,4% en 2003 et 7,9% en 2007. Les prochaines élections sont attendues pour le mois de novembre 2014.

La seconde forme de démocratie effective au sein des commissions scolaires est quant à elle plus récente et renvoie davantage au fonctionnement et à l’évolution des organisations. Souvent qualifiée de directe ou de participative, cette forme de démocratie correspond plutôt à une certaine démocratisation de la structure scolaire et de son fonctionnement interne pour faire place à l’ensemble des acteurs concernés par l’éducation publique au Québec dans une perspective régionale. Elle repose généralement sur la participation de multiples acteurs à différents comités, plus ou moins formalisés selon les cas, et permettrait de prendre en considération les différents intérêts, les différentes visions et les besoins variés reliés à la gestion de l’éducation publique. Au premier chef, les parents sont les acteurs desquels on a tenté d’accroître la participation au cours des dernières années, et à qui on a offert un accroissement réel de leur pouvoir décisionnel, parfois, et plus généralement de leur pouvoir d’influence. Mais aussi, les représentants de la communauté ont vu leur importance augmenter dans les dernières réformes de la gouvernance éducative au Québec. D’ailleurs, ces deux types d’acteurs verront leur nombre augmenter au sein des Conseils des commissaires dès la formation des nouveaux conseils suite aux élections de 2014. Cette nouvelle tendance, conforme à ce qui se vit ailleurs au sein de l’administration publique québécoise et qui est souvent associée à un approfondissement de la gouvernance, n’est pas sans soulever des questions : qui est compétent pour contribuer à l’administration de l’éducation au Québec? Et qui est légitime d’en orienter les visions et les objectifs poursuivis?

Références

Assemblée nationale. (2008). Loi sur l’instruction publique. Québec : Éditeur officiel du Québec.

Assemblée nationale. (2008b). Loi modifiant la Loi sur l’instruction publique et d’autres dispositions législatives. Québec : Éditeur officiel du Québec.

Conseil supérieur de l’éducation. (2006). Rapport annuel sur l’état et les besoins de l’Éducation 2005-2006. Agir pour renforcer la démocratie scolaire. Québec : Conseil supérieur de l’éducation.

[1] L’introduction du suffrage universel pour l’ensemble des commissions scolaires au Québec se fit en 1971, à l’exception de Montréal et Québec qui durent attendre 1972 pour voir cette mesure se concrétiser (CSE, 2006, p. 17).

Quelle participation publique observe-t-on sur la scène fédérale?

Par Stéphane Bérubé, conseiller en participation publique à la Direction des programmes de santé de Santé Canada

Rendre compte de la participation publique et de ses instances au gouvernement fédéral est un exercice qui dépasserait de beaucoup ce qu’il est possible ou même utile de réaliser dans le cadre du panorama que cherche à brosser le présent dossier sur la participation citoyenne. Aussi, nous limiterons-nous à proposer en vrac quelques pistes et observations qui, au mieux, ne donnent ici qu’un aperçu personnel de la présence et de l’importance de la participation publique à l’échelle fédérale.

L’angle retenu ici est essentiellement celui du processus de réglementation. Précisons que le Parlement canadien utilise les lois pour déléguer aux ministres et organismes fédéraux le pouvoir d’établir des règlements. Pour connaître la nature et la portée du pouvoir que se voit délégué un régulateur sur la scène fédérale, il faut se référer à la loi spécifique qui encadre ce pouvoir. (Une liste des multiples régulateurs fédéraux est notamment disponible ici : http://www.hc-sc.gc.ca/ahc-asc/legislation/cfr-crf/index-fra.php)

Normalité de la consultation publique
Le principe de la consultation des parties prenantes, comme composante normale et essentielle de tout processus réglementaire, est une idée bien établie au sein de l’appareil fédéral. Nombreux en effet sont les énoncés de politique et autres documents d’orientation qui, à l’un ou l’autre des «régulateurs fédéraux» (les ministères, les agences, etc.), affirment l’importance de la transparence et du dialogue avec les intervenants pour améliorer les fruits de l’administration et renforcer la confiance du public dans les décisions du gouvernement (exemple de lignes directrices au Ministère de la justice ici: http://www.justice.gc.ca/fra/cons/pol.html). Quant à La Directive du Cabinet sur la gestion de la réglementation (http://www.tbs-sct.gc.ca/rtrap-parfa/cdrm-dcgr/cdrm-dcgrtb-fra.asp), elle «exige» sans ambiguïté que «les ministères et organismes fédéraux démontrent qu’ils ont consulté les Canadiens et que ces derniers ont eu la chance de participer à l’élaboration ou à la modification des règlements et des programmes de réglementation.» (http://www.gazette.gc.ca/consult/consult-fra.html#i1). Et ceci à chacune des étapes du processus réglementaire.

L’on peut débattre longtemps de l’application et de l’efficacité de la consultation dans les instances fédérales, et de l’attitude des gouvernements à son endroit ; l’importance du principe général n’en demeure pas moins affirmée.

Obligation de répondre à la rétroaction du public
Une critique maintes fois entendue à l’endroit des processus de consultation est l’absence d’obligation des responsables de donner suite à la volonté exprimée du public ou, à tout le moins, de répondre du rejet de propositions émanant des consultations. Sans contester l’à propos d’une telle critique, il est facile d’oublier une vieille institution de notre paysage politique qui elle oblige depuis longtemps à ce type de reddition de compte. La Gazette du Canada est une publication officielle qui en effet «…donne une dernière chance aux particuliers et aux représentants de groupes intéressés … d’examiner un règlement projeté et de présenter leurs observations au cours de l’étape finale du processus réglementaire et ce, avant qu’il ne soit adopté et publié dans la partie Ⅱ de la Gazette du Canada. » (http://www.gazette.gc.ca/consult/consult-fra.html#i1). Or, fait intéressant à souligner, son fonctionnement oblige le régulateur à répondre à l’ensemble des commentaires émis par les canadiens, en expliquant en quoi le projet tient ou non compte des remarques émises, et pourquoi. La Gazette permet ainsi de voir comment les versions subséquentes de la réglementation reflètent ou non les suggestions et critiques émises lors des consultations antérieures.

Transparence et accessibilité
Il n’est pas toujours facile pour le public canadien de s’y retrouver face à l’appareil gouvernemental, particulièrement vaste et complexe de nos jours. Or comment se dire authentiquement ouvert à la perspective et à la rétroaction du public si celui-ci peine à savoir qui du gouvernement consulte sur quoi, dans quel but ? C’est ainsi dans l’optique de favoriser une meilleure accessibilité et transparence des processus de consultation que le gouvernement du Canada s’est récemment doté d’un site Internet intitulé «Consultations auprès des canadiens» (http://www.consultingcanadians.gc.ca/hm.jspx?lang=fra). L’essence du site est de regrouper sous une même adresse la plupart des consultations en vigueur dans les ministères et organismes fédéraux, afin de faciliter la tâche du citoyen et des organismes à la recherche d’information (un objectif de centralisation ambitieux à l’échelle du gouvernement lui-même, si tant est qu’il suppose la collaboration avec les gestionnaires du site des coordonnateurs de consultation éparpillés un peu partout au gouvernement). Novateur, le site permet d’effectuer des recherches sur les consultations actuelles et passées, par sujet, par ministère, par calendrier, etc. Sa mise sur pied constitue donc en soi un signal voire un encouragement non négligeable à la participation.

On s’informera également avec intérêt sur le Plan d’action du Canada pour un gouvernement ouvert: http://donnees.gc.ca/fra/plan-daction-du-canada-pour-un-gouvernement-ouvert

Style de la participation publique au gouvernement fédéral
Il n’existe pas à notre connaissance UN model unique et «dominant» de consultation des intervenants au gouvernement fédéral (rencontre multilatérale, session d’information avec possibilité d’émettre des commentaires, atelier de discussion, commission, consultation en ligne, Gazette du Canada, comités consultatifs divers, etc.). De même, les moments où se tiendront les consultations peuvent varier d’un cas à l’autre, entre les deux extrêmes que sont théoriquement l’initiation du projet et sa terminaison (l’adoption du règlement). Parfois l’on consulte une fois le projet bien élaboré, parfois un peu plus en amont… Ceci étant dit, il n’est sans doute pas faux de dire qu’étant donné la complexité des enjeux et des règlements à modifier ou à créer, le processus fait généralement appel à un ensemble complémentaire de rencontres (virtuelles ou en personnes) et de consultations en ligne.

Typiquement, un ministère communique avec ses partenaires et parties prenantes dans le but de recueillir leurs réactions à ses intentions réglementaires, puis revient à leur rencontre avec une version plus mature, selon un processus itératif, jusqu’à ce que le projet et ses options soient proposés pour commentaires sur Internet, accompagnés des documents d’explication de circonstance. Une période plus ou moins longue est alors accordée pour soumettre des commentaires en ligne qui serviront à la modification «finale» du projet avant que celui-ci ne soit enfin publié dans la Gazette I du Canada (pour cueillette de commentaires, à nouveau). Ces processus réglementaires s’étalent habituellement sur plusieurs années, et il est vrai qu’ils attirent souvent davantage l’attention des groupes d’intérêts organisés (industrie, groupe de consommateurs, etc.) que celle des citoyens individuels ou isolés.

On parcourra également avec intérêt Les lignes directrices pour des consultations efficaces sur la réglementation: http://www.tbs-sct.gc.ca/rtrap-parfa/erc-cer/erc-certb-fra.asp

Enfin, la consultation au gouvernement fédéral est conçue comme une activité essentiellement interactive (two-way dialogue), ce en quoi elle se distingue de la recherche d’opinion publique. L’approbation des consultations au gouvernement demande toujours de prêter une attention particulière à cette distinction.

Expérimentations et innovations
Les ministères sont parfois appelés à se doter de mécanismes ou d’organes pour mener à bien leurs activités de consultation et encourager la transparence. La création à Santé Canada en l’an 2000 le Bureau de la participation du public et des consommateurs (OCAPI – de son nom anglais) en est un exemple important (http://www.hc-sc.gc.ca/ahc-asc/branch-dirgen/hpfb-dgpsa/ocpi-bpcp/index-fra.php).

Créé notamment dans le sillage du scandale du sang contaminé, l’Office of Consumer and Public Involvement a été mis en place dans le but de soutenir les activités de consultation du public de la DGPSA (Direction générales des produits de santé et des aliments de Santé Canada) – bras ministériel lui-même de portée tout à fait considérable qui vérifie l’innocuité, la qualité et l’efficacité de milliers de médicaments, de matériels médicaux et de produits biologiques qui se trouvent chaque année sur le marché canadien. En encourageant la transparence, en expliquant les risques et les avantages des décisions et en permettant aux intervenants et à la population de faire valoir leurs points de vue, OCAPI devait favoriser la tenue de consultations significatives et la prise en compte de l’intérêt du public dans les décisions de la DGPSA. OCAPI agissait donc auprès de la DGPSA et de son personnel comme un centre d’expertise qui soutien et appuie la planification (le design), la réalisation et l’évaluation des activités de sensibilisation et de participation du public.

Parmi les réalisations d’OCAPI, mentionnons entre autre le Bassin de participation des patients, des consommateurs et des aidants naturels. L’on dit parfois non sans raison que l’individu par contraste aux groupes organisés éprouve de la difficulté à faire entendre sa voix. La création du Bassin est une innovation qui précisément devait permettre de remédier en partie à cette lacune. L’intention du bassin était en effet de mettre à la disposition de la DGPSA un ensemble de citoyens intéressés, rapidement mobilisables, pour recueillir une perspective complémentaire à celles obtenues auprès de l’industrie, des groupes de patients et de consommateurs et des comités consultatifs divers. Des expériences similaires aux États-Unis (FDA) et ailleurs ayant d’ailleurs contribuées à établir que les savoirs ordinaires ou situationnels peuvent parfois capter des dimensions d’une problématiques ayant échappées aux initiés et autres experts.

L’avenir dira si le Bassin de participation des patients et des consommateurs sera mis à contribution, et comment. OCAPI pour sa part – et bien que la chose n’ait guère retenue l’attention – n’aura pas survécu à la vague de coupures survenue au gouvernement fédéral en 2012. Est-ce parce qu’ayant trop bien servi sa mission de diffuser la culture et l’expertise en participation publique, OCAPI devenait en quelque sorte superflu auprès du personnel de la DGPSA… ? À l’heure où se professionnalise pourtant de plus en plus le domaine de la participation du public, la question mérite d’être soulevée.

Conclusion
Sans prétendre que la participation publique est omniprésente dans chaque ministère, celle-ci n’en demeure pas moins régulière dans les instances régulatrices que sont les ministères fédéraux et au gouvernement en général. Ceci ne met pas la consultation à l’abri de la critique (dans sa méthode, sa fréquence, son ouverture, etc.) mais permet de souligner son caractère non exceptionnel, à l’heure où la demande de consultation du public semble être plus forte que jamais. Bien au contraire, la consultation renvoie en principe au fonctionnement normal et habituel des processus de création et de changement réglementaire à l’œuvre un peu partout au gouvernement. De plus, certains efforts récents ont été déployés par le gouvernement pour mieux faire connaître et rendre «accessible» la consultation, comme le site Internet Consultations auprès des Canadiens.

L’impression du public sera parfois que les choses évoluent selon un mouvement inverse, vers plus d’opacité, moins de consultations, moins d’écoute de la part du gouvernement. Et l’on trouvera bien sûr des exemples pour accréditer cette perception (ici même, la fermeture d’OCAPI). Soit, mais ces affirmations ne sont pas forcément contradictoires. À vrai dire, un portrait nuancé de la situation de la consultation devrait toujours selon nous s’efforcer de distinguer deux niveaux, celui de l’appareil gouvernemental (l’État), d’une part, et celui de l’approche et des politiques du gouvernementélu comme tel, d’autre part.

Enfin, l’autre question que nous pose le demande de participation est celle de la capacité de l’État (ou du gouvernement) à réaliser et livrer les consultations. Car des consultations significatives et efficaces, influentes sur les politiques et orientations, demandent un minimum de capacité organisationnelle, sans oublier une expertise et des savoirs de plus en plus spécialisés (Eh oui! – paradoxe) en participation publique. Aussi, ne faudrait-il pas désormais envisager la création à l’échelle du gouvernement ou de chaque ministère d’un Bureau ambassadeur de la participation, sorte de service partagé dont la vocation serait de soutenir la conception et l’organisation des activités de consultation?

La décision, quel espace pour la participation ?

Par Isabelle Lacroix, Ph.D. et Eugénie Dostie-Goulet, Ph.D.
École de politique appliquée, Université de Sherbrooke

La participation, un objet de plus en plus étudié
La participation comme objet d’étude est de plus en plus populaire, tant auprès des organisations de la société civile, que des organisations gouvernementales et des milieux académiques. Si cette tendance a cours de façon plutôt généralisée dans l’ensemble du monde occidental, le Québec ne fait pas exception à la règle. Depuis les années 1960, la notion de participation investit de plus en plus la sphère publique au Québec (Hamel et Jouve, 2006; Thibault, Lequin et Tremblay, 2000) et le mouvement d’approfondissement et d’intensification de cette réalité tant à s’accélérer. Pour Dahlsted (2009, p.787), le partenariat (partnership) entre une large variété d’acteurs serait même en phase de devenir une des solutions les plus généralement mises de l’avant pour répondre aux défis des sociétés contemporaines et l’auteur parle même d’une « mentalité de gouverne » (Dahlsted, 2009, p.788, traduction libre)[1].

Des niveaux de participation différents, dont celui de la décision
Bien évidemment, la notion de participation recouvre une vaste étendue de réalités et de conceptions passablement différentes les unes des autres. Entre la participation électorale, la participation citoyenne et la participation publique, il y a de grands écarts. Plusieurs auteurs vont tenter au fil des ans de cerner la réalité de la participation et d’en offrir une catégorisation qui soit la plus porteuse possible. Mentionnons au passage les textes de Bhérer (2011) et de Caddy et Vergez (2002) qui s’intéressent aux différentes formes et structures de participation à partir de l’angle de l’influence des acteurs, notamment des acteurs citoyens. Par exemple, pour Caddy et Vergez (2002), l’acteur a un rôle plutôt passif lorsqu’il est informé, il est davantage impliqué lorsqu’il est consulté, mais il ne possède de véritable pouvoir que lorsqu’il « participe » au processus décisionnel puisque selon eux, la participation implique que l’acteur contribue à la définition du problème et de la solution, à la décision et à la mise en œuvre de la solution retenue. Ce serait donc le niveau d’implication dans la décision qui différencierait ces processus de même que le pouvoir qui appartient à l’acteur.Ce type de participation, que nous qualifions de « décisionnelle », a peu été étudié jusqu’à maintenant. Qu’est-ce que la participation décisionnelle? Comment s’insère-t-elle parmi les autres types de participation politique? Quelle place occupent les différents acteurs au sein des instances décisionnelles? Quel pouvoir réel peuvent-ils éventuellement exercer? Voici quelques-unes des questions dont les réponses demeurent incomplètes, voire absentes.

Le processus décisionnel public devient multijoueurs
L’espace de la gouverne public semble de plus en plus occupé par un discours préconisant la participation dans une optique collaborative auquel s’ajoute un important discours sociopolitique de reddition de comptes et de transparence. Bon nombre de mesures législatives développées au Québec au cours des dernières années sont porteuses d’exigences en matière de transparence et d’imputabilité, et trouvent leur origine dans une volonté plus large d’uniformiser des façons de faire à l’échelle de l’ensemble de l’administration publique (CSE, 2009; Dumont, 2006). Ces exigences rejoignent un discours plus largement répandu associé à la « bonne gouvernance ». C’est en ce sens que les instances décisionnelles publiques ont tendance à ouvrir de plus en plus la porte à des acteurs jugés « concernés » par la mission de l’organisation et pouvant contribuer à la réflexion de ses membres en apportant un point de vue et représentant des intérêts différents.

La pratique de la participation décisionnelle repose généralement sur trois dispositifs principaux qui se déclinent en plusieurs variantes : des comités, des porteurs de dossier et des représentants-relais (Lacroix, 2012 ; Lacroix et Dostie-Goulet, 2013). Ainsi, les organisations auraient tendance à nommer un porteur de dossier, qui serait accompagné d’acteurs représentants des groupes concernés, au moment de faire démarrer ou progresser un dossier. Cet accompagnement prendrait la forme de comités, plus ou moins élargis et plus ou moins formalisés selon les cas. Ce fonctionnement par comité permettrait à la fois aux membres de ces comités d’interagir directement avec le porteur de dossier et à la fois à ce même porteur de dossier d’interagir directement avec les divers représentants-relais participant à ces comités. Ces relations directes faciliteraient la progression des dossiers.

L’influence de ces acteurs serait tributaire de leurs ressources, de leurs contraintes et de la marge de manœuvre que ceux-ci perçoivent pour eux-mêmes et pour ceux avec lesquels ils doivent coopérer. Les droits de siéger, de parole et de vote sont évidemment des ressources qui assurent une certaine influence, mais il y a plus. Le rôle actif joué par les uns et les autres, par exemple à titre de représentants-relais, donne à ces acteurs un contact direct avec les porteurs de dossier et les autres participants et leur offre un espace où ils peuvent influencer la préparation de la décision dans le sens de leurs intérêts. Or, si pareil espace d’influence existe, il faut, pour que celle-ci s’exerce, que les autres acteurs la reconnaissent et soient minimalement réceptifs aux interventions des différents acteurs. Et bien entendu, cette influence s’exerce dans un environnement compétitif où plusieurs acteurs cherchent à faire valoir leurs intérêts. En ce sens, la personnalité des acteurs jouant un rôle peut aussi contribuer à l’accroissement ou à la diminution de l’influence exercée, tel qu’elle est perçue par les autres acteurs et par eux-mêmes.

Les questions de légitimité et de représentativité?
Le fonctionnement décrit plus haut semble probablement aux lecteurs tout à fait normal, presqu’intuitif car largement répandu. Si cette réalité est vraie, il n’en demeure pas moins que ce fonctionnement soulève des questions en termes de légitimité et de représentativité. Dans des organisations où la décision est de plus en plus multijoueurs, où tous les acteurs jugés concernés sont invités/attendus à participer à la décision, comment détermine-t-on qui est légitime pour influencer les décisions publiques? Ces acteurs doivent-ils être représentatifs pour être légitimes? Si oui, de qui doivent-ils être représentatifs? Sinon, au nom de qui décident-ils? La généralisation de ces pratiques invite nécessairement les chercheurs et les organisations à aborder ces questions.

Quelques références
Bhérer, L. (2011). « Les relations ambiguës entre participation et politiques publiques ». Participations, vol.1, no.1, p.105-133.

Caddy, J. et C. Vergez. (2002). Des citoyens partenaires. Information, consultation et participation à la formulation des politiques publiques. Éditions OCDE.

Conseil supérieur de l’éducation. (2009). Rappel des positions du Conseil supérieur de l’éducation sur la gouverne en éducation. Québec : Conseil supérieur de l’éducation.

Dahlsted, M. (2009). « Governing by partnerships : dilemmas in Swedish policy at the turn of the millennium ». Journal of Education Policy, vol.24, n.6, p.787-801.

Dumont, G. (2006). Vers des rapports commissions scolaires établissements plus harmonieux et plus satisfaisants, Une vision partagée. Rapport du comité de travail au Comité de concertation réseau.

Hamel, P. et B. Jouve. (2006). Un modèle québécois? Montréal : Les Presses de l’Université de Montréal. Lacroix, I. et E. Dostie-Goulet. (2013). « Participation décisionnelle et pouvoir citoyen ». Présenté dans le cadre du congrès annuel de la Société québécoise de science politique (SQSP). Montréal (Qc), 27-28 mai

Lacroix, I. (2012). Les pratiques de gouvernance de commissions scolaires du Québec. Thèse de doctorat, Université de Sherbrooke.

Thibault, A. Lequin, M. et M. Tremblay. (2000). Cadre de référence de la participation publique (Démocratique, utile et crédible). Québec : Conseil de la santé et du bien-être/Gouvernement du Québec. [1]Expression originale : « partnership as governmentality » (Dahlsted, 2009, p.788).

À propos de l’INM

L’INM est une organisation indépendante et non partisane qui a pour ambition d’accroître la participation des citoyennes et des citoyens à la vie démocratique. L’action de l’INM a pour effet d’encourager la participation citoyenne et de contribuer au développement des compétences civiques, au renforcement du lien social et à la valorisation des institutions démocratiques. L’équipe de l’INM est animée par la conviction que la participation citoyenne renforce la démocratie.

Participer

La participation citoyenne renforce la démocratie. Embarquez avec nous!

Devenir membre

Faire un don

S’inscrire à une activité